地方政府专项债券作为重要的财政政策工具，在推动地方经济发展、优化经济结构、提升公共服务水平等方面发挥着关键作用。然而，在专项债券的实际使用过程中，一些困难问题逐渐凸显，制约了其应有作用的发挥。本文从审计视角出发，旨在对当前地方政府专项债券使用存在的问题进行分析，并提出相应的对策建议。

一、发展现状

2014年，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，开启了地方政府举债融资的大门，后续陆续出台了《地方政府专项债务预算管理办法》《地方政府债券发行管理办法》等文件，从专项债券预算管理、申报和发行、适用领域、绩效管理等方面持续加强和完善专项债券管理。相比于一般债券，专项债券具有不计入财政赤字、专款专用保障重点领域公益性项目合理融资需求等优势，近年来发行节奏明显提速、资金投向不断扩大。2023年，全国新增地方政府专项债券额度3.8万亿元，累计支持项目超过3.5万个，同时，专项债券投向领域和用作项目资本金范围不断扩大，城中村改造、5G融合设施等纳入投向领域，供热、供气等纳入用作项目资本金范围。

二、存在问题

（一）申报条件严格。根据中办、国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》要求，“专项债券必须用于有一定收益的重大项目，融资规模要保持与项目收益相平衡”，其在项目收益方面的要求会将投资体量大、没有收益的基础设施项目排除在外，而这一类基础设施项目在扩大有效投资、带动消费扩大内需、促就业稳增长方面有着举足轻重的地位。

（二）投向领域受限。专项债投向为交通基础设施、农林水利、生态环保、产业园区基础设施等10个领域，虽然看起来范围比较广，但根据调研发现，对县市区层级来说，专项债投向相对较窄，从具体项目类别来看，因为财权事权关系，很多领域投向只有省市级政府投资项目才能匹配，县级投向主要集中在产业园区基础设施领域。

（三）使用时限较短。根据要求，成功申请的地方政府专项债必须当年使用完毕，而一些项目建设需跨年度完成，项目建设过程中资金需求较大，亟需专项债券扶助，但部分债券资金需要当年10月份才能到位，当年使用完成的困难较大。同时，某些在建项目在实际推动中会受到协调、施工困难等影响，从而导致债券资金使用进度缓慢。

（四）资金使用效率低。由于项目前期准备不充分，专项债违规用于置换以前年度的建设资金、随意调整资金用途、专项债收益尚未入国库等现象偶有发生，严重影响资金使用效率。如某省审计报告指出，该省47个市县155.75亿元专项债券资金长期滞留闲置，其中38.26亿元资金因财政部门未及时分配下达，滞留国库超90天；117.49亿元资金在项目单位闲置超6个月，闲置时间最长达15个月。

（五）债券绩效监管不到位。自2018年开始，国务院全面实施预算绩效管理方针，提出加快建设全方位、立体化、多元覆盖的管理体系，财务部门也下达通知，明确指出举债必须追求绩效。但实际操作中，为积极争取建设资金，项目单位在编制实施方案过程中存在仓促上马、人为调高项目收益的情况，用以满足项目收益覆盖项目本息的发债要求，后期运营收入难以覆盖专项债券资金本息的兑付。

三、对策及建议

（一）降低专项债券使用条件。允许属于项目建设中的征地拆迁和设计、地勘等二类费用在专项债券资金中据实列支，出台专项债项目接续发债的实施细则，防止出现半拉子工程，促进专项债券支持项目建设顺利推进，弥补基层重大工程项目的资金缺口。

（二）扩大专项债券投向领域。研究将需求较大的领域，包括但不限于基础设施建设、环保工程、医疗卫生、教育、科技创新等纳入专项债券投向领域，将河道治理、老旧小区改造、国企实施文旅项目等纳入支持范围。

（三）增长专项债券使用期限。研究按照专项债券资金实际的到位时间限定使用期限，允许债券资金跨年执行，对于结转超过一定时限的，考虑收回统筹安排用于其他用途。

（四）提高资金使用效率。加大债务风险监测力度，将风险防控关口前移，及时分析和评估政府债务风险。同时，加强对事前绩效评估、事中运行监控、事后评价结果应用等环节的重点监督，推动提升债券资金配置效率和使用效益。

（五）加强监督管理力度。在项目申报、评审、资产与债务管理全过程中，进一步明确专项债券的主管部门以及项目单位的管理职责，压实项目纳入项目申报单位绩效考核内容，提高债务管理与各级申报单位全过程监管力度，促进政府专项债务水平提升。赵真昊