近年来，随着政府投资项目规模的不断扩大，各地对项目管理模式进行了积极的探索，不少地方政府就项目管理实施代建制开展了试点工作，取得了许多成功的经验，也收到了良好的效果。这里所谈的代建制，是指引入市场管理手段，通过招投标等方式选择专业化的项目管理单位，负责政府投资项目的投资管理、建设管理、竣工验收，控制项目投资、质量、进度和保证施工安全，项目建成后交付使用的制度。本文结合工作实际，就政府投资项目实施代建制应考虑的几个方面作一些分析和探索。

一、代建制度的实施过程

政府投资代建项目的代建工作分两阶段实施：（一）

招标确定项目前期工作代建单位，由中标的项目前期工作代建单位负责根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段代理。该阶段工作代建单位应该做到遵照国家和地方有关规定，对项目勘察、设计进行公开招投标，并按照《前期工作委托合同》开展前期工作，工作深度必须达到国家有关规定，履行各项审批手续。发展改革部门会同规划、建设等部门，对政府投资代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复。（二）招标确定建设实施代建单位，由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。该阶段应该根据项目的具体情况，委托一个单位进行全过程代建管理。代建单位按照国家和地方有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量，按期交付使用，严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额，因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建设实施代建单位提出，经监理和使用单位同意，再按有关程序规定向其它相关管理部门报审。政府投资代建制项目建成后，必须按国家有关规定和《项目代建合同》约定进行严格的竣工验收，办理政府投资财务决算审批手续，工程验收合格后，方可交付使用。建设实施代建单位应在项目竣工验收后一定期限内按财政部门批准的资产价值向使用单位办理资产移交手续。代建报酬应按照政府指导、市场竞争、保障基本成本、体现责任风险的原则确定。根据各地工程建设基本情况，通常以批准的初步设计概算工程费总额（不含征地、贷款利息等）为基数，该费用计入项目概（预）算。

二、代建制度的推行意义

（一）使项目决策更加科学深入。实行代建制，使用单位委托代建单位选择专业咨询机构，而非自己决策。专业咨询机构通过可行性研究等一系列工作，一方面达到国家规定的要求，另一方面满足项目后续工作的需要，保证了前期工作的科学性。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。

（二）使项目管理水平和工作效率大幅提高。通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构，它们具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托其代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，极大地提升项目管理水平和工作效率。

（三）使项目控制得到真正落实。代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

（四）使政府对项目的监管更加规范有力。政府以合同管理为中心，运用法律手段制衡各方。项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

（五）有利于遏制腐败。代建制的实行将打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

三、代建制度的推行建议

（一）严格选择代建方式。根据项目特点，在代建方式上可以在项目前期和项目实施两个阶段分别进行，也可以从项目前期到实施直至竣工使用全部由代建单位管理，即全过程管理的“交钥匙”工程。

（二）严格控制代建资格。代建单位应具备与代建项目等级规模和代建方式相适应的资格条件，以及良好的市场信誉、业绩和资金实力。建议各地根据当地项目特点，适时出台代建单位市场准入资格标准，建立并公布代建单位推荐目录和奖惩制度，实现计算机动态管理。

（三）严格规范合同管理。代建单位确定后，建设主管部门、使用单位、代建单位三方签定相关项目委托代建合同，依据《合同法》，明确详细的职责、权利和义务，项目参建单位要严格执行现有的法律法规，有关部门要做好稽察、审计、监督等工作。

（四）严格加强资金管理。项目资金由代建单位管理，代建单位根据实际工作内容和工程进度，提出资金使用计划，建设主管部门将资金计划下达给代建单位，由财政部门直接拨付给代建单位使用。

笔者认为，伴随代建制度的不断应用和完善，政府投资项目在规范管理体制、控制投资成本、保证工程质量和工期、提高投资效益等各方面都将得到极大的提升和改善。（尚景润）