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审计法制动态2013年第二期

发布日期:2015-07-28 17:22 访问次数: 信息来源:威海市审计局 字号:[ ]

审计法制动态

2013年第2期

  威海市审计局法制科                  2013620

编者按:为了更好地学习、掌握和执行《财政违法行为处罚处分条例》,明确审计执法标准,提高审计执法质量和水平,在邀请省厅法制处孙富军处长进行专题培训讲座的基础上,本次对《处罚处分条例》中涉及的财政违法行为种类、具体表现形式、具体的处理处罚口径进行了系统归纳、梳理和说明,使之更具条理性和可操作性,供审计人员在今后的审计执法中参照执行。

  《财政违法行为处罚处分条例》解读

  一、主要特点  ……………………………………………3)

  二、如何学习掌握《条例》………………………………4)

  三、《条例》对有关执法主体及其权限的规定………… 6)

  四、单位和个人的财政违法行为(三大类)

1、建设项目违法行为(第九条)……………………….7)

2、财政收入票据违法行为(第十六条) …………….11)

3、私存私放财政资金或其他公款行为(第十七条)……14)

  五、国家机关和工作人员的财政违法行为(九大类)

1、财政收入征收方面的违法行为(第三条)…………16)

2、财政收入上缴方面的违法行为(第四条)………..18)

3、财政资金上解、下拨方面的违法行为(第五条)……21)

4、财政收入使用方面的违法行为(第六条)…………..22)

5、预算管理方面的违法行为(第七条)………………..25)

6、国有资产管理方面的违法行为(第八条)…………..28)

7、国家机关违反国家担保规定的行为(第十条)……..31)

8、国家机关违反银行账户管理规定的行为(第十一条)32)

9、国家机关违反国际援贷款管理规定的行为(第十二条)33)

  六、企业和个人的财政违法行为(两大类)

1、企业和个人不缴和少缴财政收入的行为(第十三条)35)

2、企业和个人违规取得、使用财政资金以及国际援贷款的行为(第十四条)…………………………………………………………….37)

  七、其他方面的财政违法行为(三大类)

  1、关于事业单位的违法行为(第十五条)…………………39)

2、关于会计方面的违法行为(第十八条)…………………39)

3、关于行政事业性收费方面的违法行为(第十九条)……40)

八、处理处罚处分及涉嫌犯罪行为的移送……………… 41)

  一、主要特点

  (一)适用范围更加广泛

  不仅仅适用行政事业单位,同时也包括企业和个人。既包括国有单位,也包括非国有单位,只要有财政违法行为都适用本《条例》。但对国家审计来讲,主要还是国有单位,非国有单位审计机关一般不审计。

  (二)明确了财政违法行为的种类

  《条例》第三条至第十九条具体规定了17大类58项财政违法行为,这是从实践中发生的近400种具体财政违法行为中概括归纳出来的,基本涵盖了目前实践中所能掌握的所有财政违法行为。

  (三)保持了与其他法律法规的衔接

  这一点非常明显,很多条目下都有一个例外的规定。

  (1)有些上位法已经明确了行政处罚的,不再作出新的规定,而是明确适用其规定,比如《税收征管法》、《会计法》;(2)上位法没明确处罚但明确了处分的,不再重新设置新的处罚内容,最起码没有罚款的规定,而是再细化处分的内容,比如违反预算管理的行为,在《预算法》及其《实施条例》里都有处分的规定,而无处罚的规定;(3)现行的行政法规已明确了处理、处罚规定的,只明确依照该规定处理、处罚,比如属于涉税票据管理方面的违法行为,依照有关税收的法规(《发票管理办法》等)进行处理、处罚。

  (四)加大了对违法行为人的处理力度。

  这是《条例》最大的特点,侧重于加大对责任人个人的纪律处分,除了涉及企业和个人的条款外,其他每条都有。目的是有效解决原来只对事不对人,对人的纪律追究薄弱,导致财经领域问题较多。但执行起来有难度:(1)就现在的客观环境来看,财经违法行为比较普遍,《条例》里对每种违法行为都无情节和数额的限制,导致适用时对人惩处有难度;(2)监察部门也没有搞一个配套的文件进一步明确,比如可参照公安部制定的关于经济犯罪的追诉标准,总得有一个数额标准,比如100元的小金库还用追究吗?(3)审计机关内部有一个不对外说的没有形成制度和文件的小口径还是必要的。

  (五)具有较强的操作性

  《条例》对财政违法行为的单位性质作了区分,明确对国家机关的财政违法行为不再进行罚款,但加大了对责任人员行政处分的力度。《条例》里的违法行为种类是根据实践中的问题总结提炼而成,当前存在的问题基本上能对号入座,在《条例》里能找到。

  二、如何学习掌握《条例》

  (一)明确《条例》的定位

  《条例》是对现行现有的财政违法行为进行处理、处罚、处分的一个行政法规,是处理、处罚和处分的依据,但哪一个行为属于违法行为,要到具体的财政、财务收支法律法规中去找,不能把《条例》作为定性依据。

  (二)按照财政资金的运行顺序学习掌握

  包括以下几个环节:(1)财政收入的征收;(2)收上以后是否上缴;(3)财政、国库是否按规定上解、下拨;(4)财政收入使用是否合规。

  (三)区别财政违法行为主体来掌握

  每一条前都有一个违规主体:(1)单位和个人,这是最宽泛的,包括了国家机关、企事业单位、个人;(2)国家机关及工作人员,收、缴、拨等环节涉及的国家机关,有的就直接指出是财政、国库部门;(3)企业和个人,同一类问题,对企业和国家机关的处理、处罚是不同的,对企业侧重于处理和经济处罚。

  (四)注意与原来的《处罚暂行规定》对比掌握

  《处罚处分条例》较原来的《处罚暂行规定》变化非常大,一是很多原来有明确处罚规定的现在就不能罚了,比如招待费、福利费、差旅费超支等扩大开支标准问题,虚报冒领、骗取财政拨款的问题等。二是以前很多财政部门本身的问题怎么处理没有规定,现在有了,还有处分的规定,但没有处罚(罚款)的规定。

  (五)注意处理好新旧衔接

  应当考虑违规问题发生的时间,法律法规对出台以前的行为无效,2005年21日以前的违法行为原则上适用以前的规定。2006年审计2005年的事项,问题可能在2004年已发生,2005年又有新的发生,如果对该问题只涉及处理不涉及处罚,则都要适用新的《条例》;如果20042005年发生的严重违规问题,原来的规定罚款比较严格,现在不能罚了,本着“从旧兼从轻”这个行政法律中不太明确的原则,最好不要再罚了,如坚持要罚的话,也可以对2004年的部分处以罚款。

  (六)处理好与现行法律、法规的衔接

  现行好多法律法规中对财经违法行为都作出了具体的处理、处罚规定,应当首先适用。具体法律法规中没有规定或规定的处理、处罚措施不具体的,再适用《处罚处分条例》,不能看到《处罚处分条例》里只要有某一个违法行为,就直接对照着去用,特别要注意其他法律法规中有规定的从其规定的条款。

  注意:现行的《审计法实施条例》第五十三条关于“……,有违法所得的,处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得的,处以5万元以下的罚款。……”的规定,这是一个兜底的特别规定,一般不能随便适用,应当首先按照此条最后明确的“法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为另有处理、处罚规定的,从其规定”来执行,即首先去找相关的具体的法律法规,如果该具体法规里有可以处罚的规定但未规定具体处罚种类和幅度的,可以依照此条来处罚,如果具体法规没有规定可以处罚的,原则上不能处罚,但一些特别情况下,相关法律法规里对某种行为反复作出限制性、禁止性规定,情节又非常严重,而又没有处罚规定的,也可以依照此条处罚。

  三、《条例》对有关执法主体及其权限的规定

  (一)明确了执法主体为财政、审计、监察部门三家

  财政、审计、监察三家应当在各自的职权范围内适用《条例》,对违反财政、财务收支的违法行为,由财政、审计部门去处理处罚,在这一方面财政部门应当是不受限制的,而对审计部门来讲,由于审计监督对象的限制,由于审计职权的限制,适用时还是有一定限制的,比如《审计法》里没有授权审计机关可以对个人进行经济处罚,比如违规印制、伪造财政收入票据等不是财政、财务收支的行为怎么办?但考虑到《条例》是由这三家制定的,审计部门也是执法主体,因此审计可以按照《条例》进行处理、处罚,但要按审计机关“警告、通报批评、罚款、没收违法所得”4种处罚权限掌握,不应作出“没收作案工具”等处罚。对责任人的行政处分权由监察机关或者任免机关依照人事管理权限依法行使,财政、审计部门对于查实的财政违法事实情况,有权力也有义务向有权机关或部门移送,要求对有关当事人给予处分。

  (二)明确了各执法主体之间的关系

  特别是对个人处分这一块实行双轨制,一些需要监察机关处理,一些需要任免机关处理,审计移送时要看这个责任人的干部管理权限,看移送的事项属于谁管辖,一般情况下移送处理的责任人如是副局级以上干部,应移送给监察机关,会计人员和其他工作人员应移送任免机关(被审计单位或其主管部门)。

  (三)执法主体的权利和义务

  主要借鉴了《审计法》的规定,赋予了三家执法主体一些权利:比如要求配合权;查询权;证据登记保全权(与封存权差不多,角度不一样,封存和证据登记保全都是一个手段,目的是为了取得证据,核实事实,有严格的期限,查清后要及时解除,与工商、税务部门封存不同,他们是用于最后的执行);制止与通知暂停拨付或停止使用款项权(违规的钱已用了,再让他缴也没钱了,可以通知财政部门在以后需拨付的款项中抵缴);公告处理结果权。

  四、单位和个人的财政违法行为(三大类)

  这里的“单位和个人”,不只是指国家机关及其工作人员,而是包括了所有国家机关、企事业单位和个人。既设立了处理,又设立了处罚,对国家工作人员又有处分,适用最宽泛。

  ●第一类,建设项目违法行为(第九条,属非常严重违法行为)

  (一)建设项目违规问题种类

  1、截留、挪用国家建设资金

  国家建设资金来源于:财政资金、国债资金、国家做担保的各类银行贷款等。截留、挪用国家建设资金就是未做到专款专用,而是超范围支出。

  (1)将国家建设项目资金用于日常开支——机关、事业建设单位未将国家拨付专项基建资金及时转拨给施工等单位,而截留在本单位,用于弥补本单位行政、事业等日常经费不足;企业等营利性单位将国家建设项目资金用于日常开支、超标准开支等。

  (2)将国家建设项目资金用于其他建设项目——A:典型的有:将中央下拨的用于国家重点建设项目的资金挪用于地方政府的投资建设项目;将国家建设项目资金用于非国家建设项目(单位自己立项需自筹资金的建设项目)。B:一般性的有:承担的多个国家建设项目,其中有的资金有余,有的资金不足,未报告或报告未批准的情况下擅自调剂使用。

  (3)违反一定时期内国家相应的产业投资政策,将国家建设资金用于国家限制或禁止投产的产业或项目。

  (4)从国家建设项目资金中谋取不当的利息收入——拖延拨付时间,利用资金的间歇期搞储蓄存款,为本单位谋取利息收入等。

  2、以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金

  其本质就是用虚构事实或隐瞒真相的方法来获取国家建设资金,据为单位、部门所有,用作其他开支。

  (1)以无中生有的手法,凭空编造建设项目,骗取审批机关批准立项或制定项目预算,骗取国家建设资金。

  (2)将其他建设项目编造为国家建设项目骗取国家建设资金;或者以国家建设项目的名义故意多报工程预算,骗取多得建设资金,为单位所有或者用于本单位其他开支。

  (3)将属于自筹资金的项目违规改变为国家建设项目骗取建设资金。

  (4)企业通过提供虚假的会计报告和证明材料,提前领取或者冒领国家建设资金;通过关联交易骗取国家建设资金。

  3、违反规定超概算投资

  (1)擅自提高各项费用计取标准高估冒算、高套定额造成工程结算造价不实;

  (2)对批准设计内的项目擅自增加建筑面积,扩大建设规模,增大投资;

  (3)在批准的设计之外擅自增加单项工程形成计划外工程,加大项目总体投资;

  (4)擅自提高建设项目质量标准(建设等级标准等),超概算投资;

  (5)不依据程序进行概算调整,擅自改变概算。

  4、虚列投资完成额

  (1)挤列、虚列材料采购成本:A:采购地点无原因地舍近求远,增加运输成本;B:采购方与供货方勾结以次充好、以低价冲高价;C:将转移挪用、监守自盗、贪污的材料价值计入采购成本。

  (2)挤列、虚列建筑安装工程成本:A:将计划外工程、超标准投资的费用挤列工程成本;B:将应由施工单位负担的材料价差等费用挤列工程成本;C:将预付备料款和预付工程款提前转列工程成本;D:对甲方供料未办理退料手续并冲减工程成本;E:对实际未发生的项目支出虚列工程成本。

  (3)挤列、虚列待摊投资成本:A:扩大开支范围,将生产经营性费用、非法摊派费用等挤列工程费用;B:擅自扩大建设项目费用开支标准挤列工程费用;C:将未实际发生的费用虚列工程成本。

  (4)挤列、虚列设备投资成本:A:在定货过程中虚抬价格,从中捞取回扣;B:虚增设备盘亏丢失、报废损失的数量和金额。

  (5)隐匿建设项目资金结余:隐匿项目结余资金,不按规定对结余资金进行分配,对按规定应上缴国库的结余资金全部或部分据为单位或个人所有。

  (二)对建设项目违规问题的处理处罚

  1、核减或者停止拨付工程投资

  对利用各种手段形成的超概算投资、虚列挤列的工程投资,都要予以核减,按照审定价值进行调整。

  2、追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金

  对违反建设项目管理规定实施各种违法行为侵占的财政资金,要全部追回(原渠道收回),防止国有资产流失。包括追回截留并挪用的建设资金,追回以虚报、冒领等手段骗取的建设资金。对超概算投资以及虚列、挤列工程投资的部分,如果已挤占国家建设资金支付款项了,也要依法追回(限期收回)。

  3、责令改正

  结合实际,责令抓紧补办有关建设审批手续;对未及时拨付而滞留(尚未挪用)的建设资金,要责令及时拨付到位;对计划外等超概算投资,责令由建设单位以自有资金支付等。

  4、调整有关会计账目

  包括将挤占的工程成本调账转出,将虚列的工程投资予以冲回,将应计未计、少计少列的建设成本和费用予以补计补列等。

  5、没收违法所得

  利用截留挪用、骗取的国家建设资金进行各种营利活动,为本单位所获取的各种收益(如:经营收益,非法搞其他开发建设的交易所得等)或为个人获取的各种不当得利(回扣等),都是违法所得,都要没收限期缴入国库。

  6、对单位给予警告或者通报批评。

  注意:《条例》对这类行为有处理、有处罚但没有罚款的规定,最后一款中虽然有“《政府采购法》、《招投标法》、《国家重点建设项目管理办法》等法律法规另有规定的从其规定”的规定,但还不全,实际上非常多,体现在《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《财政基本建设支出预算管理办法》等法律法规中,审计机关可以依照其进行罚款,但一定要看是否是财政财务收支问题,比如“违法分包”行为,有时不太象但基本上属于财政财务收支行为,因为分包了一个金额,《条例》里没有列举,而《建筑法》中有罚款的规定,审计机关可以罚。其他更多的管理程序上的问题,如无施工许可证、无概算、未验收即交付使用等等,可以审计,但不能处罚,要提请建设、规划等部门去处理。

  ●第二类,违反财政收入票据管理规定的行为(第十六条,属特别严重违法行为)

  《处罚处分条例》中所指财政收入票据包括:(1)非税收入收费票据(行政性收费票据、政府性基金票据、国有资产收益票据等);(2)发票(普通发票、增值税专用发票)。

  (一)票据违法行为种类

  1、具有非税收入执收职能的国家机关、事业单位等(收费票据)

  (1)违反规定印制收费票据——未经省级以上财政部门批准、指定印制,或未按批准的式样和数量印制。

  (2)转借、串用、代开收费票据——A:领购后私自向其他单位和个人借出收费票据、供其使用;B:对不同的收费项目未按规定使用和开具相应类型的收入票据,而擅自串用,如对特定的行政事业性收费和政府性基金未按规定使用专用票据,而使用普通行政事业性收费的通用票据或普通收款收据等;C:以本单位的收费票据为其他单位和个人代开行为。

  (3)伪造、变造、买卖、擅自销毁收费票据——A:未经批准指定非法印制与国家规定使用的收费票据相同类型的票据(伪造);B:以涂改、擦抹、拼接等方式变造收费票据;C:不按规定向收费执收机关申领收费票据,而非法向其他单位和个人购买,或者对领购的收费票据又私自向其他单位和个人转让、卖出;D:收费单位擅自销毁收费票据和“票据领购证”(收费单位对已开具的收费票据存根一般应保管5年,期满需要销毁的应登记造册报同级财政核准。收费单位撤销、改组、合并的,以及收费项目已被明令取消的,应当办理“票据领购证”的变更或注销手续,登记造册后报同级财政核准后销毁。)

  (4)伪造、使用伪造的收费票据监(印)制章的行为。

  (5)其他违反收费票据管理规定的行为——包括未按规定开具收费票据、未按规定使用收费票据、虚构经营业务活动虚开收费票据、未经批准拆本使用收费票据等。

  2、从事经营活动的企业、事业单位(发票)

  具有执收、代收非税收入职能的事业单位、企业,在收费票据方面的违法行为同上。其在经营活动中违反发票管理规定的行为如下:

  (1)违反规定印制发票——未经省级税务机关指定,印制普通发票;未经国家税务总局指定,印制增值税专用发票;未按批准的式样、数量和要求印制发票。

  (2)转借、串用、代开发票——A:领购后私自向其他单位和个人借出发票、供其使用;B:用普通收款收据代替发票;C:用本单位的发票为其他单位和个人代开发票(如控股公司为子公司的经济活动开具发票等代开行为)。

  (3)伪造、变造、买卖、擅自销毁发票——A:未经批准指定非法印制与国家规定使用的发票相同类型的票据(伪造);B:以涂改、擦抹、拼接等方式变造发票;C:不按规定向主管税务机关申领发票,而非法向其他单位和个人购买,或者对领购的发票又私自向其他单位和个人转让、卖出;D:开票单位擅自销毁发票(已经开具的发票存根联和发票登记簿,应当保存5年,保存期满报税务机关查验后销毁。应当在办理变更或注销税务登记的同时,办理发票和发票领购簿的变更、缴销手续。)

  (4)伪造、使用伪造的发票监(印)制章的行为。

  (5)其他违反发票管理规定的行为——包括未按规定开具发票、未按规定使用发票、虚构经营业务活动虚开发票、未经批准拆本使用发票等。

  (二)票据违法行为的处理、处罚

  1、对收费票据方面违法行为的处理、处罚

  严格地讲,第十六条所列举的这些财政收入票据违法行为不属于财政财务收支行为,但目前全省审计机关都还可以用这一条来罚款和没收违法所得。

  (1)罚款

  对单位处以5000元以上10万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。

  (2)没收违法所得

  国家机关、企业、事业单位在使用和管理收费票据和发票过程中,利用各种手段获取的收益都是违法所得,要予以没收限期缴入国库。

  “没收作案工具”的处罚应当由财政部门进行。

  2、对属于税收票据方面违法行为的处理、处罚

  首先依照有关税收法律、行政法规的规定处理处罚:(1)企业等营利性单位经营活动中的票据违法行为,依照《发票管理办法》、《增值税专用票据管理办法》等规定处理、处罚。(2)非法印制、转借、倒卖、变造或者伪造完税凭证的税收管理中的票据违法行为,依照《税收征管法实施细则》等规定处理、处罚。

  有关税收法律、行政法规的规定不完整的(如无具体的处罚标准或幅度),依照《处罚处分条例》第十六条执行。

  ●第三类,违反财务管理规定私存私放财政资金或其他公款行为(第十七条,属非常严重违法行为)

  即原来的“小金库”行为,标准还是原来的,定性依据现在还找不到更好的财务规定,暂时还用原来的财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”的具体规定》(财监字[1995]29号)第二条“凡违反国家财政法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理私存私放的各项资金,均属“小金库””。如果以现金或储蓄存折的形式账外私存私放,依据《现金管理暂行条例实施细则》(银发[1988]288号)第十二条关于开户单位不得将单位收入的现金以个人名义存入储蓄,不准保留账外公款(即小金库)的规定,就更为贴切。

  (一)私存私放行为的种类

  常见的“私存私放”行为的存放方式主要有三种:一是在擅自开设的账户中存放;二是以个人储蓄的形式存放;三是直接将现金存放在任何一个角落里。具体表现形式有:(1)截留各项合法收入,于账外私放或转入私设账目中;(2)虚列支出将公款资金违规转出,于账外私放或转入私设账目中;(3)将违反规定收取的各项收入不入账,于账外私放或转入私设账目中;(4)将骗取的财政资金不入账,于账外私放或转入私设账目中;(5)利用下属单位等套取资金,转入账外等。

  (二)对私存私放行为的处理处罚

  1、责令改正,责令停止违法行为。

  2、调整有关会计账目:将账外私存私放资金转入单位统一的财务会计账目核算。

  3、追回私存私放的资金

  对于单位特别是国家机关采取各种手段私存私放而侵占的财政资金,要全部追回,防止国有资产流失,包括用各种方式私存私放的应上缴的财政收入,用各种方式私存私放的收到已拨给的各项财政资金(包括骗取的财政资金),都要足额追回。

  4、没收违法所得

  包括:单位将征收(或代收)的应上缴的财政收入和收到已拨给的各项财政资金私存私放,所获取的存款利息收入、进行各类营利活动所取得的收益,都要予以没收归还国库;如果将通过各种手段收取的不应收取的多征收的收入私存私放,应当首先根据《条例》第三条,责令将这部分违法所得全额退还原缴纳资金的当事人,确实无法退还的,依据第十六条没收缴入国库。

  5、罚款

  对单位处以3000元以上5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

  需要说明的是:对于私存私放公款的行为,若有关法律另有规定的,则依照有关法律的规定执行。如根据《商业银行法》第七十九条的规定,对“将单位的资金以个人的名义开立账户存储的”行为,应“没收违法所得,违法所得五万元以上的,并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足五万元的,处五万元以上五十万元以下的罚款”。另外,《公司法》第二百一十一条第二款也有相应规定“将公司资产以任何个人名义开立账户存储的,没收违法所得,并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款。”

  五、国家机关和工作人员的财政违法行为(九大类)

  有明确的处理规定,一般没有处罚的规定,最起码没有罚款的规定。但加大了对个人处分的力度。

  “国家机关”——是指国家权力机关、司法机关和行政机关。

  “财政收入执收单位”——是指(1)财政机关;(2)税务机关;(3)海关机关;(4)承担收费收入收取管理工作的行政事业单位;(5)承担专项收入、其他财政收入征收管理工作的其他单位。

  “预算执行部门”——是指(1)承担预算管理任务的财政部门;(2)预算收入执收部门;(3)其他发生预算资金收支活动的部门和单位。

  “财政预决算的编制部门和预算执行部门”——不限于国家机关,而是指所有具有编制财政预决算和具体执行部门预算的单位,包括国家机关、事业单位和社会组织,因为这些单位都要严格按照国家有关财政预算管理的规定进行预算活动。

  ●第一类,财政收入执收单位违反财政收入管理规定的行为(第三条,属一般违法行为)

  这里主要是对具有税收收入或非税收入征收职能的部门,在征收环节上发生的违法行为作出的处理、处罚规定。其中对税务部门在征收环节上的违法行为,《税收征管法》中有相关的处分规定的,适用《税收征管法》进行处分,但处理、处罚要适用《处罚处分条例》。

  (一)税收和非税收入征收环节的违法行为种类

  1、违反规定设立财政收入项目——A:自行出台文件措施,擅自设立项目、擅自设立基金收费(省级都无权设立);B:未自行出台文件,但未报经有关机关批准向单位、个人收取国家规定项目以外的资金,视同违规设立财政收入项目的行为(且已收取资金)。

  2、擅自改变范围、标准、对象和期限收取——A:向不属收取范围之内的单位、个人或经济事项收取;B:对属于收取范围、对象的财政收入应收不收;C:擅自提高或降低税率、费率、标准收取;D:在应收期限(起征—停征)内应收不收,或在应收期限到期后仍然收取。

  3、对已明令取消、暂停执行或者降低标准的项目继续按原规定或原标准收取——包括变换名称收取。

  4、违反规定不收、缓收——对应在当期征收的税款、非税收入不及时征收,而作暂缓征收处理以及应在当期收取的而不收取留到下期或以后。A:税务机关未经批准办理缓征税款或者办理缓征税款超过3个月的;B:税务机关超过规定内容、违反减税、免税程序、越权办理减税、免税;C:非税收入执收单位违反规定(不同的收入项目有不同的规定)随意办理缓收、减免征收,不收不罚,少收少罚(新增的规定)。

  5、擅自将预算收入转入预算外收入——(以后预算外的概念应当没有了)。A:税务部门将已征收的税款存入过渡账户等不及时缴入国库或直接挤占挪用,实际上已将预算收入转为了预算外收入;B:非税收入执收单位对应纳入预算管理的非税收入,不按规定缴入国库或财政专户,而存入过渡户等予以截留,用于单位或小集体费用或其他支出,形成将预算收入转为预算外收入的问题;C:财政、国库等部门为了控制、调剂预算收入完成进度等,在清理核实预算收入、进行收支对账过程中,通过调整预算收支科目、调整国库收支账表等方式,把预算内收入调转为预算外收入。

  6、其他违反国家财政收入管理规定的行为——除前5项外,在税收和非税收入收取中违反国家有关规定的其他行为。

  (二)对征收环节违法行为的处理处罚

  1、限期退还违法所得

  不应收而征收的收入或违规多征收的收入,这部分收入属于违法所得,要责令限期足额退还原缴纳资金的当事人,对确实无法退还的,要收缴国库,征收单位不得截留、侵吞;如果用违规征收的收入进行储蓄存款和投资经营活动,所取得的收益也属于违法所得,也要责令退还有关当事人,确实无法退还的,缴入国库。

  2、补收应当收取的财政收入

  对少收、缓收和不收有关税收和非税收入,以及不罚、少罚的,要责令限时足额补收、补罚入库,执收、执罚单位不得违规随意减免。

  3、收缴应当上缴的收入

  税收及非税收入执收部门隐瞒、截留、挪用已征收的应纳入预算管理的收入,实际上已将预算收入转为了预算外收入,要补收回原资金渠道,这种情形实际上已构成了收入上缴环节中的违法行为,可依据《条例》第四条收缴应当上缴的财政收入。对财政、国库部门通过人为调整预算收支科目、人为调整国库收支账表等方式,把预算内收入调转为预算外收入,造成收入混库的,这种行为实际上已构成收入上缴环节不按规定的预算级次、预算科目入库的行为,可依据《条例》第四条责令将混库的收入调整出来,按照正确的入库级次缴库。

  4、责令改正,责令废止与法律法规相抵触的收费文件等。

  5、对单位给予警告或者通报批评。

  注意:征收环节涉及行政事业性收费的,如果法律法规和国务院另有规定的,不能适用《处罚处分条例》第三条,而优先适用关于行政事业性收费的法律法规。

  ●第二类,财政收入执收单位违反收入上缴管理规定的行为(第四条,属非常严重违法行为)

  主要指执收部门对收取的税收收入和非税收入是否按规定上缴和入库。

  (一)上缴环节违法行为种类

  1、隐瞒应当上缴的财政收入——对已收取的收入,通过不开完税税票、收费票据,不纳入财务账簿核算,存入擅自开设的账户、账外私存私放等形式隐瞒和转移。

  2、滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入——税务部门和非税收入执收执罚单位对已收取的收入,不按国家规定时间上缴、汇缴、上划和入库,而予以滞留、截留或挪用(其中:(1)非主观有意不缴、不上划超过国家规定上缴期限的是滞留;(2)主观有意不报、不缴、不上划的为截留;(3)挤占使用滞留、截留的收入款项,用于单位经费、奖金福利等小集体资金甚至个人私分的,是为挪用)。

  3、坐支应当上缴的财政收入——财政收入执收单位对已收取的收入,不按规定上缴国库或财政专户而直接坐支,用于冲抵列支单位工作经费、办案支出及其他费用支出,从而“以收抵支”,坐支是一种截留、占用的违规行为。一般情况下,未上缴而直接用于规定用途的定性为坐支,用于规定用途以外其他费用支出的属于挪用行为。

  4、不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库——在执收管理中,A:人为变换、串换、变更、混淆中央与地方、省、市、县之间的收入预算级次,主要体现在执收单位在征收开票的环节、汇总缴库或上划时集中开票的环节,人为调整级次和分享比例。B:人为变换、混淆预算科目入库造成预算收入项目(如税种)之间的混淆,主要表现为财政收入在征收、解缴、汇划或上划过程中,不按国家规定的收入项目、种类填写对应的收入科目,人为混淆,造成不能正确反映各预算收入项目的实际水平、规模和状况。

  5、违反规定退付国库款或财政专户款——包括:越权审批退付、未经审批退付、超国家规定退付的项目范围退付、虚假编制收入退付事项退付、以误征多征或技术性差错为名不应退付而退付国库库款或者财政专户资金。

  (二)对违反收入上缴管理规定行为的处理处罚

  1、收缴应当上缴的收入

  这是最直接的处理措施,对其中隐瞒、截留、挪用、坐支的,要责令足额及时上缴国库或规定的部门,确实无法上缴的,可通知有关主管机关从后续的拨款中扣抵;对其中违反国家财政管理体制规定造成收入混库的,要责令将混库的收入调整出来,按照正确的入库级次缴库;对违规退付国库库款或财政专户资金的,要将违规退付的资金上缴原国库或原财政资金专户。

  2、责令改正:责令停止违法行为,结合实际,对未严格执行收支两条线规定坐支应当上缴的财政收入(直接用于规定的用途),客观上无法再上缴了,应采取措施弥补,责令及时与主管机关办理缴拨的转账手续。

  3、限期退还违法所得

  如果执收部门将隐瞒、滞留、截留的财政收入存入国库或指定的银行账户以外而擅自设置的银行账户,为本部门获取的存款利息收益属于违法所得,要责令其及时、足额归还国库。如果执收部门将隐瞒、滞留、截留、挪用、坐支而获取的财政收入进行储蓄存款和投资经营活动,取得的收益属于违法所得,要责令其限期足额归还国库。

  4、调整有关会计账目:对需要调整账目的,还应同时提出责令调整会计账目的具体要求。

  5、对单位给予警告或者通报批评。

  注意:

  1、税收或非税收入需要上缴的,或需要“收支两条线”管理的,在收取时不能直接记做收入,要缴入专户,财政平衡后退拨回来的部分才能做收入,违规退拨的也不行。

  2、上缴环节涉及行政事业性收费的,如果法律法规和国务院另有规定的,不能适用《处罚处分条例》第四条,而优先适用关于行政事业性收费的法律法规。

  ●第三类,财政、国库部门违反财政资金上解、下拨管理规定的行为(第五条,属比较严重的行为)

  (一)财政、国库部门在上解、下拨环节违法行为种类

  1、延解、占压应当上解的财政收入——包括:A:财政机关对收取的契税、农业税、国有资产投资收益等,不及时足额缴入国库;B:国库机构对各项库款收入不及时上解、上划上级国库或集中汇缴的国库机构;C:承担国库经收业务的金融机构不及时足额上解财政收入款项。

  2、不依照年度预算和批准的用款计划拨款——包括:A:财政部门办理无预算拨款、无用款计划拨款、超预算超用款计划多拨款、人为扣减预算和用款计划少拨款、擅自改变预算支出的用途、越级办理预算拨款、未按规定的时限要求拨款造成滞拨和占压、不按照项目、计划、用款的实际进度拨款、不根据库存实际拨款造成库款紧张或亏库;B:国库机构不按国家规定和财政部门签发的拨款凭证及时办理库款拨付、转款手续,造成滞拨、滞留、多拨、少拨、不拨等。

  3、违规收纳、划分、留解、退付国库款或财政专户资金——主要指国库机构、办理国库经收业务的金融机构,拒收和延解积压执收部门按规定收取的款项,不按规定划分中央、地方、中央与地方共享的固定收入,超范围退付、不按预算收入级次退付国库款项和财政专户款项,以及未经批准退付现金、截留占用申请单位和个人的应退付款项等。

  4、将应当纳入国库核算的财政收入放在财政专户核算——主要指财政部门、国库机构将应当纳入预算管理的税收收入、基金收入和部分行政性收费,违规放在国库以外的财政专户或其他银行账户核算反映。

  5、擅自动用国库库款或财政专户资金——主要包括:A:执收部门将收入款项存入国库和财政专户之外的过渡账户、经费账户或其他账户;B:金融机构未经财政同意,擅自动用国库款或专户资金,擅自办理退库,违规挪作他用;C:国库和金融机构不及时将预算或预算外拨款划入用款单位账户而占压财政拨款。

  (二)对财政、国库部门在上解、下拨环节违法行为的处理处罚

  1、责令改正

  即责令停止并纠正违法行为,采取措施弥补违法行为造成的损害,使其恢复到正常状态。因此,要针对不同的问题提出具体的改正内容和要求,如责令财政、国库部门将延解、占压的财政收入及时缴库、上解或上划;责令财政部门对未拨、少拨款项及时拨付到位;责令财政部门对无预算无计划拨款、超预算超计划多拨款、改变资金用途拨款等,及时收回归位或根据实际情况完善手续或采取其他补救措施;责令财政部门将违规在财政专户或其他账户核算的预算收入,及时缴入国库纳入预算管理;责令国库机构按规定重新调整中央、地方及共享收入,对超范围退付资金及时收回归位,对截留的应退付款项及时退付给申请单位,对占压的财政拨款及时拨付给用款单位等。

  2、限期退还违法所得

  财政、国库部门在办理财政资金上解、下拨过程中如有违法所得的(如动用应上解、下拨款形成的投资经营收益等),要限期退还国库。

  3、对单位给予警告或者通报批评。

  ●第四类,国家机关在财政收入使用环节的违规行为(第六条,属非常严重违法行为)

  (一)国家机关在收入使用环节违规行为种类

  1、骗取财政资金——包括:A:通过违规调整凭证、账目和报表、提供虚假结算依据资料,无依据地人为提高支出数,来虚列、多报预算执行支出数和决算支出数,多申领财政资金;B:虚报人员数目,多得财政人员经费;C:将不属于财政预算列支范围的所属单位编在预算中,骗取预算批复和预算拨款;D:通过杜撰或夸大专门事项,冒领或多领财政专项资金;E:虚报优惠政策性事项,多领财政补贴资金;F:编造扶持性贷款项目,骗取财政贴息资金。

  (注意:有些不是真正意义上的骗取,与财政基本达成了共识,可能用某个名目不好办,在财政的授意下另搞一个理由和名目拨下去,经常有争议。)

  2、截留、挪用财政资金——这里主要指国家机关对预算安排的财政资金不按规定用途使用,不及时拨付下级预算单位,而挪作他用。截留只是一种具体手段,最终是为了达到挪用的目的,所以这里讲的截留,其本质还是挪用。确定国家机关挪用财政资金的基本标准就是——擅自改变财政资金的用途。应注意:在预算执行中,各预算支出科目间会发生有的资金有余、有的资金不足的情况,为保证完成各项事业计划,在必要时可以在各科目之间进行必要的调剂,但这种调剂要按规定程序向有关部门报告,得到批准方可实施,未报告或报告未批准的,不得实施。

  在实践中非常普遍。包括:A:通过虚列支出等手段将应下拨下级单位或具体用款项目单位的资金截留在本级,挪作他用;B:挪用专款资金补充经费超支;C:挪用专项资金支付基建工程款;D:挪用财政资金为职工超标准购房、支付职工子女入学赞助费等职工福利;E:挪用财政资金借贷给他人为本部门谋取非法利益;F:预算执行中,未向财政部门报批,以预算调整为名,擅自改变财政资金使用用途或使用范围。

  3、滞留应当下拨的财政资金(以前无规定,新增加)——严格地讲,超过规定的期限未及时下拨就属于滞留,这在一级预算单位对二、三级单位之间非常普遍。但在实际工作中要考虑具体情况,一般将超过期限较长,金额较大或影响恶劣的行为确定为违法行为,超过期限较短,金额较小的不要定性为违法行为。

  具体包括: A:财政部门批复部门预算后,国家机关不按规定及时批复所属单位预算,从而将财政资金滞留在本级;B:国家机关在执行本级预算时未按规定和进度向具体用款单位拨款,滞留资金影响工作任务完成;C:滞留救灾救济等专项财政资金。

  4、扩大财政资金开支范围、提高开支标准——主要包括:A:国家机关扩大财政资金支出的对象范围,擅自向非预算单位拨付一般性财政资金;B:超出国家会计制度等规定的支出核算内容列报支出,如列支其他单位的支出以及其他不符合规定的支出等;C:超出国家规定的开支标准列报支出,如差旅费超支、业务招待费超支、工资福利费超支等。

  (二)对国家机关收入使用环节违法行为的处理处罚

  1、追回有关财政资金

  这是针对此类财政违法行为最主要的处理措施,即对国家机关实施各种违法行为而侵占的财政资金,要全部追回,防止国有资产流失。如追回被虚报、冒领而骗取的财政资金,追回截留后挪用的财政资金,追回违反规定扩大开支范围、提高开支标准的财政资金。

  2、责令改正

  责令将滞留应当下拨的财政资金及时拨付所属单位和具体用款单位等。

  3、限期退还违法所得

  对利用虚报、冒领的资金、截留挪用的资金获取的各类收益,都是违法所得,要限期退还国库。

  4、调整有关会计账目

  涉及调整账目的,还要同时责令调整有关会计账目。

  5、对单位给予警告或者通报批评。

  注意:以前对骗取财政资金、扩大开支标准等行为可以罚款,但现在不能罚了。

  ●第五类,财政预决算编制部门和预算执行部门违反预算管理的行为(第七条,属一般违法行为)

  (一)预算管理环节违法行为种类

  1、虚增、虚减财政收入或者财政支出(以前无规定,新增加)——直接体现在财政、税务部门,往往是政府行为,虚增收入、虚减支出转圈。主要表现:

  (1)虚增当年财政收入:A:税务机关征收“过头税”、虚开税票虚假入库;B:非税收入执收单位超收、多收各种收费;财政、国库部门虚列“其他收入”、人为调增财政收入科目(项目)等。

  (2)虚减当年财政收入:A:税务机关应征不征税款、违规办理缓征、征收后不缴入国库、征收后假借名义办理税款退库;B:非税收入执收单位应收不收有关基金和收费、征收后不缴入国库或财政专户;C:财政部门对本年已入国库或财政专户的基金、收费收入予以冲减调转为下年收入等。

  (3)虚增当年财政支出:A:财政及其他预算执行单位年终虚开大额支出发票虚假列账;B财政部门通过国库机构虚假调库;财政部门年终虚开拨款凭证多记支出账目等。

  (4)虚减当年财政支出:A:财政及其他预算执行单位对当年已实际发生的大额支出不支不报不记账;B:财政部门对当年实际已列支、已付款、已报账的大额支出通过调账冲抵,人为调减国库机构财政支出项目数据;C:财政部门人为对预算支出账、表进行调整等。

  2、违规编制、批复预算或者决算——主要表现:A:政府部门、单位在编制预算草案中弄虚作假多列、少列必须列入当年预算的收入、支出;在编制决算(草案)中不核实有关会计数据而以估计数替代列入决算或弄虚作假随意调整收、支数据上报。B:财政部门审核本级各部门预算草案或汇编本级决算草案时,对各部门不符合编制要求的问题不指出不纠正。

  3、违反规定调整预算——主要表现:A:未经本级人大常委会审查和批准,各级政府在原批准的收支平衡的预算基础上,作出的任何使总支出超过总收入或使原批准预算中举借债务的数额增加的决定,都是违反规定的行为;B:各部门、各单位未经财政部门同意,将不同预算科目的预算资金调剂使用(挪用),都是违反规定的;C:各级政府、各部门的决算草案按规定经批准后不得调整,擅自调整即为违规。

  4、违规调整预算级次或者预算收支种类——A:执收单位在征收、开票环节对收入项目的预算级次、预算科目就予以改变;B:国库或经办的金融机构对已入库、已入专户或汇总缴库上解的收入项目,调整变更预算级次和预算科目;C:财政部门在审查和汇编本级决算草案时,通过直接调整收入报表、账目,指使国库机构调库,指使金融机构调整专户账目,来变更财政收支的预算级次和预算科目。

  5、违规动用预算预备费或挪用预算周转金——主要表现:A:未经本级政府批准动用本级预备费;B:将按规定设置的预算周转金挪作他用。

  6、违反转移支付管理规定的行为——主要表现:A:通过虚报项目、夸大资金缺口、压低申报的财政收入实际水平等,套取转移支付资金;B:申请单位、主管的财政部门多头或重复申请,套取转移支付资金和其他财政资金;C:财政部门对不属于补助范围的地区、单位拨付转移支付资金;D:财政部门不按规定的标准计算拨付转移支付资金;E:滞留、滞拨、克扣转移支付资金;F:应配套而不安排拨付配套资金或者通过空转、抽回等方式搞虚假配套;G:使用单位及其主管部门截留、挤占、挪用转移支付资金。

  (二)对预算管理环节违法行为的处理处罚

  这些行为都是非常普遍的,主要体现在财政部门,条例中作出了明确的处理依据,特别是对财政预决算的编制部门和预算执行部门还可以采取有针对性的处理措施,即责令其限期调整有关预算科目和预算级次。

  1、责令改正

  责令税务机关退还超过规定时限征收的“过头税”,如果纳税人既有应退税款又有欠缴税款的,税务机关可以将应退税款和利息先抵扣欠缴税款,余额退还纳税人(《征管法实施条例》)第七十九条);责令财政部门等及时拨付滞留、滞拨的转移支付资金和应配套而不配套的资金;责令改正违反规定调整预算和决算的行为,补办有关审批手续等。

  2、限期调整有关预算科目

  包括A:税务机关虚开税票虚假入库的税款;B:财政部门虚列“其他收入”、人为调增财政收入科目(项目)、对本年已入国库或财政专户的基金、收费收入予以冲减调转为下年收入、年终虚开拨款凭证多记支出账目、人为对预算支出账、表进行调整、当年实际发生的财政支出不据实列报、当年实际已付款、已报账的大额支出挂账不列支出,以及在审查和汇编本级决算草案时直接调整收入报表、账目变更预算科目。C:执收单位在征收、开票环节擅自改变收入项目的预算科目。D:国库或经办的金融机构在收纳划分财政收入过程中擅自调整变更已入库收入项目的预算科目。

  3、追回有关款项

  包括追回未经批准动用的预备费,追回被挪用的财政预算周转金,对违反转移支付管理规定中通过各种方式套取的转移支付资金,超补助范围拨付、超标准多拨付、挤占挪用的转移支付资金,都要按原资金渠道追回。对违规编制、批复预算或决算造成多拨的财政资金要予以追回。要将违规退付的税款追回上缴原国库(《条例》第四条(五)对“违反规定退付国库库款或者财政资金”的处理已作出规定)。

  4、限期调整有关预算级次

  对违规调整预算级次的行为,要限期调整有关预算级次,按照正确的入库级次入库(类似于第四条中对“不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库”的处理)。

  5、对单位给予警告或者通报批评。

  另外,对涉及虚增、虚减财政收入的相关问题,《条例》其他条款中已作出处理规定,按其规定处理:如对税务机关应收不收、缓收税款、其他执收单位应收不收非税收入,依据第三条责令补收;对税务机关截留不缴已征税款,其他执收单位截留不缴非税收入,依据第四条作收缴处理;对执收单位超收、多收的各种收费,依据第三条限期退还。

  ●第六类,国家机关违反国有资产管理规定的行为(第八条,属非常严重违法行为)

  国家机关违反国有资产管理规定的违法行为,主要表现在登记、核算和处置三个环节,具体要以国家在这三个环节上的相关规定作为定性依据,较多地体现在《山东省行政事业单位国有资产管理办法》(鲁政办发[2001]119号)中。

  (一)国家机关违反国有资产管理规定的行为种类

  1、国家机关国有资产的登记环节:A:对取得的资产应办理不办理国有资产产权登记手续,擅自占有、使用;B:未办理登记手续又未经批准情况下,擅自出租出借国有资产为本部门谋取利益;C:对接受的捐赠物资未按国有资产登记管理而视为自有资产使用;D:不按照每项国有资产的真实价值办理产权登记,通过虚增虚减国有资产价值达到非法占有和使用的目的。

  2、国家机关国有资产的核算环节:A:基建工程完成后不进行竣工决算,或竣工决算完成后不纳入单位法定的固定资产账目核算,逃避监管,利用完工设施为本部门谋取私利;B:对各种方式取得的固定资产不入账核算,或将账内国有资产违规转出,私立账目或不设账目,脱离监管,进行各类非法活动。

  3、国家机关国有资产的处置环节:A:违规将非经营性资产转为经营性资产:包括未经批准转作经营性资产;以开办集体、私营企业或兴办不具有法人资格的附属营业单位等方法,改变其国有性质;对经批准转作经营性的资产未实行有偿使用,未收取国有资产占用费或收益;对经批准转作经营性的资产未按规定进行价值评估,或故意低估国有资产价值,损害国家利益;对经批准转作经营性的资产所得收益未按规定进行会计处理。B:国有资产违规出售、调拨、报损、报废,使国有资产受损:包括对国有资产的任何处置行为都必须严格履行法定程序,向同级财政、国有资产管理部门报告履行审批手续,未经批准而随意处置的行为均属违规;对国有资产处置收益不按规定进行会计处理,隐瞒或者转移收益。C:擅自随意核销债权:对于确实无法追索的债权,应报告相应的机关批准并按规定进行会计处理,未经批准擅自随意核销均属违规。

  (二)对国家机关违反国有资产管理规定行为的处理处罚

  1、责令改正

  责令对已完工设施及时办理竣工决算;责令补办国有资产产权登记或批准手续;对经批准转作经营性的资产未按规定评估的,要责令按规定进行价值评估;对需要作报废、报损处理的资产和需要核销的债权,责令按规定程序及时报批处理。

  2、限期退还被侵占的国有资产

  对国家机关在国有资产登记、核算和处置环节实施各种违法行为侵占的财政资金和其他国有资产,要全部追回,防止国有资产流失。包括,追回擅自转作经营性、擅自改变国有性质的有关资产;追回被擅自出租、出借的国有资产;追回未收取的经营性国有资产占用费或收益;追回被低价评估转为经营性的国有资产或责令重新评估重新确认价值;追回被违规出售、调拨的国有资产;追回被隐瞒、转移的国有资产处置收益。

  3、限期退还违法所得

  未经产权登记和履行批准手续,擅自占有、使用、出租、出借国有资产获取的各类收益,利用不纳入单位法定固定资产账目核算的已完工设施和其他账外资产获取的各类收益,未经批准将非经营性资产转作经营性资产获取的各类收益,都是非法所得,对这部分违法所得要限期退还国库。

  4、调整有关会计账目

  对已完工基建工程,以及未入账核算的其他账外资产,责令纳入单位法定的固定资产账目核算;对擅自报废、报损资产、擅自核销债权的账务处理,要责令冲回,按规定的程序报批处理;采取了限期退还被侵占的国有资产、退还违法所得措施的事项中,如需要调整账目的,还应同时提出责令调整会计账目的要求。

  5、对单位给予警告或者通报批评。

  ●第七类,国家机关违反国家担保规定的行为(第十条,属一般违法行为)

  这一条规定的违法行为主体,仅指国家机关和非经营性的事业单位,不包括企业。

  (一)国家机关违规担保行为种类

  《条例》里主要指违规擅自提供担保的行为,主要包括:A:国家机关以自身使用或占有的土地使用权以抵押等形式,向借款单位提供担保;B:国家机关以其所有或部分动产或不动产向外提供担保;C:国家机关以其职权范围内掌管的行政事业性收费项目的收入,向外提供担保;D:地方政府以财政机关的名义,实际上以财政收入向外提供的担保(但经国务院批准为使用外国政府或者国际组织贷款进行转贷的除外)。

  (二)对国家机关违规担保行为的处理处罚

  《担保法》中对国家机关提供担保行为有禁止性规定,但没有如何处罚的规定。《处罚处分条例》增加了处罚的规定。

  1、责令改正

  责令及时撤销违规担保事项。

  2、没收违法所得

  国家机关未经批准擅自为经济活动承担担保的,其从中所获取的各种收益都是违法所得,原则上要退还给相关的单位和个人,无法退还的没收缴入国库。

  3、对单位给予警告或者通报批评。

  注意:对企业来讲,不能轻易下“违规(或擅自)担保”的结论,因为国有企业之间、国有企业与民营企业之间都有权利提供担保,这个担保行为本身不算违规,因此要把落脚点放在揭露担保过程中有无违规问题,担保后有无形成巨额损失,担保有风险也是客观的,因此不能简单地以“企业对外提供担保形成损失”为由进行移送处理。

  ●第八类,国家机关违反银行账户管理规定的行为(第十一条,属特别严重违法行为)

  本条适用国家机关,不是国家机关的不能适用,审计定性依据人民银行和国家有关财政法规的有关规定。对企业有关银行账户方面的违规行为,不适用本《条例》而依照人民银行的有关规定处理、处罚。

  (一)国家机关银行账户违法行为种类

  国家机关擅自在金融机构开立、使用账户的违法行为具体表现形式有——(1)国家机关的内部机构未经审核和批准擅自开设银行账户,并且脱离本单位的财务统一管理;(2)国家机关在国有或国家投股银行以外的其他银行或非银行金融机构开立账户;(3)经批准保留预算资金收入汇缴专户、基金预算收入汇缴专户、预算外资金收入汇缴专户的国家机关,从该账户支出资金用于单位日常支出;(4)国家机关将收入汇缴专用存款账户和支出专用存款账户合并;(5)国家机关将本单位的账户出租、出借,替其他单位办理收付款事项并收取费用;(6)国家机关在证券公司开设证券账户进行证券买卖活动;(7)取消收入过渡户后,有各种财政收入征收职能的国家机关仍然擅自设立或变相设立收入过渡户。

  (二)对国家机关银行账户违法行为的处理处罚

  1、依法撤销开立的账户

  包括责令撤销内部机构擅自开设的银行账户,撤销国家机关在不符合规定的金融机构开设的账户、在证券机构开设的账户,撤销擅自设立或变相设立的收入过渡户。

  2、责令改正

  责令将收入汇缴专用存款账户和支出专用存款账户分开使用;责令依法重新开立账户;责令将脱离本单位财务管理的银行账户纳入财务统一管理;责令停止出租、出借银行账户等违法行为。

  3、追回有关财政资金

  在财政收入汇缴专户中列支单位费用支出,其性质就是截留、挪用预算或预算外收入,擅自或变相设立收入过渡户不缴少缴财政收入,其性质就是隐瞒、截留财政收入,均应当追回上缴有关财政资金。可直接依据《条例》第四条((一)隐瞒应当上缴的财政收入(二)滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入),收缴应当上缴的财政收入。

  4、没收违法所得

  国家机关擅自开立、使用银行账户利用被侵占的财政资金所获取的各类收益,都是违法所得,都要予以没收缴入(退还)国库。包括违规开立账户产生的利息收入、出租出借账户收取的费用、开立证券交易账户取得的证券买卖收入、利用擅自设立的收入过渡户谋取的非法利益等。

  5、调整有关会计账目

  涉及会计处理的,还应同时要求调整相应的会计账目。

  6、对单位给予警告或者通报批评。

  ●第九类,国家机关违反外国政府、国际组织贷款管理规定的行为(第十二条,属特别严重违法行为)

  这类行为不是很常见,主要是外资审计中能碰到。

  (一)国家机关国际贷款违法行为种类

  1、以虚报、冒领等手段骗取政府承贷或担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款。——A:国家机关弄虚作假、虚构事实或隐瞒真相,编造材料,虚构符合条件的项目,骗取主管机关批准项目建议书和可研报告而冒领贷款;B:故意夸大贷款项目的实际情况而多得贷款资金。C:主管的国家机关故意对不符合条件的贷款项目予以批准,为用款单位创造条件骗取外国贷款。

  2、滞留政府承贷或担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款——国家机关在规定时限内未尽快将款项划拨给项目单位就是滞留贷款。

  3、截留、挪用政府承贷或担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款——改变贷款规定的范围和用途的行为就是挪用:A:将生产性营利性项目的贷款挪用于办公楼建设等消耗性项目;B:将环境保护、公共卫生设施建设、城乡基础设施建设等社会公益和服务性项目的贷款,挪用于解决企业流动资金短缺、以及其他只为本部门或特定单位谋取利益的项目上去;C:将用于国家扶持产业的外国贷款,挪用于国家限制或禁止发展的小钢厂、小造纸厂等产业。

  (二)对国家机关国际贷款违法行为的处理处罚

  1、追回被挪用骗取的资金

  对国家机关在利用政府承贷或担保的外国政府、国际组织贷款过程中侵占的财政资金,要全部追回,防止国有资产流失。包括追回虚报、冒领、多领的所骗取的贷款,追回被截留挪用的贷款。

  2、责令改正

  责令将滞留的贷款及时拨付项目单位,保证项目顺利开展,尽早产生效益等。

  3、调整有关会计账目

  以上涉及会计处理的,还应同时要求调整相应的会计账目。

  4、没收违法所得

  国家机关在违规使用(挪用)外国政府贷款过程中获取的各类收益,都是违法所得,以及骗取外国政府贷款中形成的违法所得,都要予以没收收归国有。

  5、对单位给予警告或者通报批评。

  六、企业和个人的财政违法行为(两大类)

  单独以“企业”为违法主体的就两大类,另外以“单位”为违法主体的三大类也都适用于企业。

  企业等营利性单位的范围——包括各类工商企业和实行自收自支的事业单位。

  ●第一类,企业和个人不缴和少缴财政收入的行为(第十三条)

  对于企业等营利性单位应当上缴的财政收入——主要包括税收收入、政府性基金、行政性收费、国有资产投资收益和其他非税收入。

  企业和个人不缴和少缴税收收入的行为,依照有关税收的法律、法规进行处理处罚,不适用《条例》。除此之外,企业和个人不缴和少缴国有资产投资收益和代收的各类政府性基金等非税收入行为,依照《条例》的此条处理处罚。

  (一)企业不缴、少缴财政收入违法行为种类

  这里未列举有关不缴少缴税收收入的表现形式。企业不缴、少缴非税收入的表现形式如下:

  1、隐瞒应当上缴的财政收入——通过各种减少收入、增加负债的手段,不缴或少缴财政收入。包括:A:国有企业通过关联交易等方式向非国有独资企业或个人转移国有资产投资收益;B:股份制企业对国有股不配股、少配股,不分红、少分红,造成国有资产权益损失;C:违规把国有资产、国有企业低价转让给非国有单位或卖给个人;D:隐瞒、转移应上缴的行政性收费、国有资产投资收益等非税收入。

  2、截留代收的财政收入——指代收过程中不上缴或不完全上缴。A:未按规定上缴而直接“以收抵支”、坐支代收的财政收入,用于指定的支出或挪作他用;B:对代收的财政收入不入账,暗中截留;C:擅自从代收收入中扣除代理费、手续费等,或不按规定提取而从中多提、乱提手续费;D:违法减免、不收应代收的财政收入,从中谋取不当利益;E:未经批准擅自下放代收职能致使下属企业截留代收的财政收入;F:长期拖欠或以各种名义长期占压代收的财政收入。

  (二)对企业不缴、少缴财政收入(非税收入)行为的处理处罚

  1、收缴应当上缴的财政收入

  企业等营利性单位和个人以各种虚构事实、隐瞒真相等手段隐瞒、截留,造成不缴、少缴、不及时上缴的财政收入,都要予以收缴。

  2、责令改正

  责令按规定对国有股进行配股和足额配股;责令对依法转让的国有资产依法进行价值评估或重新评估;结合实际责令对“以收抵支”中已按指定用途使用的部分及时与主管机关办理转账手续;责令补收违法减免、不收、少收的代收收入;责令将多收的代收收入退还给当事人;责令停止将代收职能下放给下属企业等。

  3、调整有关会计账目

  涉及会计处理的,还应同时要求调整相应的会计账目。

  4、给予警告,没收违法所得

  企业隐瞒、截留应上缴的财政收入形成的违法所得,要依法没收收归国库。包括利用截留、挪用代收的财政收入进行储蓄存款、投资证券、投资办企业等经营活动取得的收益;违法减免、不收应代收的财政收入从中谋取的不当利益;转移代收的财政收入存入擅自设置的账户为本企业谋取的存款利息等。

  5、罚款

  按上述规定进行处理、处罚后,还可对单位并处不缴或者少缴财政收入10%以上30%以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。

  ●第二类,企业和个人违反规定取得、使用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为(第十四条)

  有关企业取得和使用的财政资金包括——财政拨付的专款资金、专项补助资金、转移支付资金、国债资金和国债转贷资金、捐赠资金,退付的非税收入,以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款资金。

  (一)企业取得、使用财政资金及国际贷款违法行为种类

  1、以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及有关贷款——A:企业编造符合要求的项目骗取主管机关批准而冒领财政资金和贷款;B:企业故意夸大项目的规模和效益而骗取多得财政资金和贷款;C:企业通过虚假资料申报、冒领、骗取财政拨款、退付款、补助、转移支付资金或者专项补贴资金。

  2、挪用财政资金以及有关贷款——A:将用于生产性项目的财政资金或者贷款,用于消费性项目或支出;B:将用于环境保护等公共性项目的财政资金或者贷款,用于建设职工宿舍等为企业和个人谋取利益的项目或支出;C:将财政资金或者贷款用于国家限制或者禁止发展的小造纸厂等产业项目;D:将有专项用途的财政拨款用于企业其他经营性支出;E:挪用、浪费财政专项补贴资金或国贷转贷资金。

  3、从无偿使用的财政资金或有关贷款中非法获益——A:用无偿使用的财政专项资金或者贷款进行获利性投资或有偿交易;B:以滞留、占压、截留等手段将无偿使用的财政专项资金或者贷款进行转存、转贷,获取不当利益;C:向无偿使用财政专项资金或者贷款的企业收取好处费、提成等不当利益;D:通过对无偿使用财政专项资金或者贷款的不公平分配,获取不当利益。

  4、其他违反规定使用、骗取财政资金以及有关贷款的行为——是指除以上情形外,以其他违法方式获取或者使用有关资金或者贷款的行为,如不按规定足额配套自筹资金、挤占财政专项资金等。

  (二)对企业取得、使用财政资金及国际贷款违法行为的处理处罚

  1、追回被违反规定使用、骗取的有关资金

  对于企业等营利性单位和个人侵占财政资金和其他国有资产的违法行为,无论出于什么样的动机都要追回,确保财政资金和其他国有资产不流矢。包括追回用各种手段虚报、冒领而骗取的财政资金以及有关贷款;追回用各种手段挪用的财政资金及有关贷款;追回被违规使用进行非法获益的无偿使用的财政资金以及有关贷款。

  2、责令改正

  责令停止有关的违法行为,结合实际采取必要的补救措施;责令按规定及时足额配套自筹资金等。

  3、调整有关会计账目

  涉及会计处理的,还应同时要求调整相应的会计账目。

  4、给予警告,没收违法所得

  企业违反规定使用、骗取财政资金和有关贷款过程中形成的违法所得,要依法没收收归国库。包括将骗取和挪用的财政资金和有关贷款进行储蓄存款、投资证券、投资办企业等经营活动取得的收益;利用各种手段从无偿使用的财政资金或有关贷款中获取的非法获益;转移财政资金或有关贷款资金存入擅自设置的账户为本企业谋取的存款利息等。

  5、罚款

  按上述规定进行处理、处罚后,还可对单位并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款,或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。

  注意:考虑到国有企业改革深化以后,政府代表国家对企业国有资产履行出资人职责,不得干涉企业的经营自主权,因此《处罚处分条例》删除了原《处罚暂行规定》中关于对国有企业不上缴利润、挪用生产性资金用于非生产性支出、扩大开支标准等行为的处罚规定。以后,国有企业出现这些问题,按照《企业国有资产监督管理暂行条例》、《国有资产收益收缴管理办法》等企业国有资产管理等方面的法规处理。

  七、其他方面的财政违法行为(三大类)

  ●(一)关于事业单位的违法行为(第十五条)

  事业单位包括国有的事业单位、使用财政资金的事业单位、社会团体、其他社会组织。通常按照以“国家机关”为违法主体的九大类进行处理处罚,以“单位”为违法主体的三大类同时也适用于事业单位。但如果有经营活动的事业单位特别是自收自支的事业单位,其在经营活动中的财政违法行为,依照以“企业”为违法主体的两大类处理处罚。

  ●(二)关于会计方面的违法行为(第十八条)

  国家机关、事业单位和企业属于会计方面的违法行为,均依照会计方面的法律、法规进行处理、处罚(《条例》中增加了处分的规定)。但审计机关依照《会计法》等处理、处罚的事项,应当限于对违反财政收支、财务收支的事项,所采取的处理、处罚措施应限于审计法律法规规定的审计处理、处罚种类。如审计机关不能对会计资格方面的违法行为直接作出处理,不能采取吊销会计资格证书等处理措施。

  ●(三)关于行政事业性收费方面的违法行为(第十九条)

  目前,没有专门的法律法规明确对行政事业性收费违法行为的执法主体,物价、财政、监察、审计等部门对行政事业性收费的管理和监督职能,分散于有关法律、行政法规和国务院文件中。《处罚处分条例》暂不对现行收费管理体制作调整,而是维持原有的规定,由几个有关部门依照现行规定,及时查处行政事业性收费方面的违法行为。

  收费本身属于财政收支行为,对收费涉及的财政收入违法行为,审计机关有权处理、处罚。

1、行政性收费方面违法行为的主要表现

  (1)未经批准,擅自出台收费项目,扩大收费范围,提高收费标准;(2)国家机关将职责范围内的公务活动变无偿为有偿,获取非法收益;(3)国家机关将自身的收费职能转移、分解到下属单位,进行有偿服务,从中收取提成;(4)利用职权和行业垄断地位强行服务收费,或只收费不服务,获取非法利益;(5)利用职权和行业垄断地位,以保证金、抵押金、储蓄金、集资、赞助等形式变相收费;(6)部门职能交叉,重复收费;(7)截留、滞留、挪用行政性收费资金等。

  2、对行政性收费方面违法行为的处理、处罚

  《处罚处分条例》第三条、第四条分别对财政收入征收和上缴环节的财政违法行为作出了处理、处罚规定,其中涉及到行政性收费方面的财政违法行为,但根据维持现行行政性收费规定的原则,对行政性收费的违法行为,应当首先按照《处罚处分条例》第十九条的规定执行,即首先依照行政性收费的法律法规规定处理、处罚(如:《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]213号)等),行政性收费的法律法规没有处理、处罚规定或规定不完整的,可依照《处罚处分条例》第三条、第四条执行(包括:限期退还违法所得、补收应当收取的财政收入、收缴应当上缴的财政收入、责令改正、调整有关会计账目)。

  应当注意:审计机关对行政性收费违法行为的处理、处罚,应掌握在与财政财务收支有关的事项范围之内,对收费管理方面的违法行为应移交物价等部门处理。

  八、处理处罚处分及涉嫌犯罪行为的移送

  (一)审计处理处罚措施种类

  审计机关作出的审计决定,必须符合《审计法》及其《实施条例》规定的审计机关可以采取的处理处罚措施和种类。

  1、审计处理的种类

  (1)责令改正(提出责令改正的具体内容和措施)

  (2)责令限期缴纳应当上缴的款项;
    
3)责令限期退还被侵占的国有资产(资金);
    
4)责令限期退还违法所得;
    
5)责令按
照国家统一的会计制度的有关规定进行处理;

  (6)其他处理措施(包括:责令补收应当收取的财政收入;责令限期调整有关预算科目和预算级次;核减或者停止拨付工程投资等)。

  2、审计处罚的种类

  (1)警告;(2)通报批评;(3)没收违法所得;(4)罚款

  (二)关于移送刑事追究的问题要规范要严格

  1、要严格移送的标准

  (1)要符合《刑法》分则规定的犯罪类型(比如私存私放公款金额非常大也不符合,而销毁会计资料则符合等)。

  (2)要达到公安部和人民检察院的立案追诉标准(最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦察案件立案标准的规定》;最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》)。

  (3)要有充足的审计证据支撑,并要取得原始证据或复印件(盖章),司法上对证据要求非常严格,不能仅写个东西,而是强调证据的原始性。

  2、分清移送对象

  (1)移送检察机关的:国家工作人员的职务犯罪、渎职罪。

  (2)移送公安机关的:金融、税收、会计等领域违反社会主义市场经济秩序罪。

  (3)应当向犯罪发生地或者结果地的检察机关或公案机关移送。

  3、规范移送程序

  (1)起草《审计移送处理书》;(2)接收机关签收;(3)公安机关不立案的,审计机关可以申请复议。

  (三)关于《审计移送处理书》的使用

  审计署第6号令将原来的审计建议书和移送处理书合并为审计移送处理书,出具审计移送处理书的事项包括:

  1、对涉嫌犯罪的行为向司法机关移送;

  2、对违纪行为责任人依法应给予纪律、行政处分的,按照干部管理权限分别向纪检监察机关、被审计单位或其主管部门移送;

  3、对违反国家规定的非财政财务收支行为需要处理处罚的向有权机关移送(对属于财政财务收支的事项原则上不移送,但审计机关在法定职权范围内不能依照法律法规作出全面处理处罚,特别是审计法定职权以外的处理处罚力度更大的特殊情况下,应通过移送的方式,移送给有关职能部门综合考虑实施处理处罚措施)。

本期发:各市区、开发区审计局,市局领导、各科室。

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