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审计法制动态2012年第一期

发布日期:2015-07-28 17:17 访问次数: 信息来源:威海市审计局 字号:[ ]

审计法制动态

2012年第1期

  威海市审计局法制科                  2012年2月5

编者按:在审计实践中,不少审计机关和审计人员对被审计单位的救济途径理解不清、把握不准,本期将审计署法制司的相关解释集中印发给大家,供进一步理解和参考。

关于被审计单位的救济途径

(摘自《中国审计》2010年第20期、21

审计署法制司解释)

问题一:修订后的审计法为何对有关财政收支的审计决定和有关财务收支的审计决定设计了不同的救济途径?

  答:在《审计法》修订前,被审计单位对审计机关的审计决定不服,一般都按照《行政复议法》和《行政诉讼法》的统一规定和《审计法实施条例》关于审计复议前置的规定,先申请行政复议,对复议决定不服的,再提起行政诉讼。这次修订《审计法》,对审计机关作出的有关财政收支的审计决定和有关财务收支的审计决定,设定了不同的救济途径。这主要有以下几点考虑:

第一,《审计法》中明确被审计单位对有关财务收支审计决定不服的救济途径,是将原有做法上升到法律中予以规定,有利于加强和改进审计工作。

虽然《行政复议法》和《行政诉讼法》对行政复议和行政诉讼制度有了统一的规定,《审计法实施条例》、《审计机关审计复议的规定》对审计复议制度作了进一步细化,《审计机关审计行政应诉管理的规定》对审计诉讼制度也作了相应的细化。但在原《审计法》中没有规定被审计单位不服审计决定的救济途径。《审计法实施条例》对被审计单位不服审计决定的诉讼制度,也没有作出规定。实践中,有些被审计单位以为对审计决定不服,只能申请行政复议,不能提起行政诉讼。因此,有必要在《审计法》中明确被审计单位不服审计决定的救济途径,以避免不必要的误解,加强和改进审计工作。此次修订,为被审计单位对有关财政收支审计决定不服设置了特殊的救济途径,所以只规定被审计单位对有关财务收支审计决定不服可以申请复议或者提起诉讼。

第二,对有关财政收支审计决定不服,到相应的政府寻求行政救济,将属于政府管理的内部事务交由政府处理,更符合我国国家机关管理体制和运作规则。

《审计法》第二条规定,审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。这实际上明确了,财政收支审计的对象主要是国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门。根据《宪法》规定,国务院统一领导各部、各委员会和全国地方各级国家行政机关的工作,可以改变或者撤销各部、各委员会和地方各级国家行政机关发布的不适当的决定。县级以上地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。由此可见,包括审计机关在内的所有政府部门,都应服从本级人民政府的领导,下级人民政府也都应服从上级人民政府的领导。这也就是说,同一政府的所属工作部门之间的不同意见,可以在本级人民政府层面得到统一,审计机关和下级人民政府的不同意见也可以在审计机关的本级人民政府层面得到统一。同时,财政收支主要是纳入政府预算管理的收入和支出,属于政府管理的内部事务。除政府工作部门和下级人民政府外,其他可能对财政收支审计决定不服的被审计单位,也都是由政府统一实行预算管理的单位,就政府财政收支管理中的问题,都可以在政府层面作为内部事务予以解决。因此,这次修订《审计法》,单独对有关财政收支的审计决定,设定了政府裁决的救济途径。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的,只能提请审计机关的本级人民政府裁决,不能申请行政复议或者提起行政诉讼,本级人民政府的裁决为最终决定。这种制度设计更符合我国国家机关管理体制和运作规则,既可以把国家机关之间的不同意见通过政府得到解决,避免出现国家机关之间对簿公堂而各级政府管理相对缺位的尴尬局面,也可以在一定程度上节约司法资源。

  问题二:如何区分财政收支审计决定和财务收支审计决定?

  答:从理论上分析,财政是以国家为主体对一部分社会产品进行的再分配。财政收支是从国家的角度,对其以资金形态再分配社会产品的理论概括。凡属于国家分配范畴内的资金活动,都可以称之为财政收支。财务收支是从部门、企业、单位的角度,对反映其经济活动的资金运动所作的理论概括。在实际工作中,它们是有联系、有交叉的,一个单位可能既有财政收支、又有财务收支;同样一笔资金,可能是财政收支,也可能是财务收支。例如,从国家预算分配到预算单位的资金活动,从国家的角度看是财政收支,而从单位的角度看,人们一般在习惯上把它们称之为财务收支。由此可见,确定一个被审计单位的违规行为属于财政收支行为,还是财务收支行为是比较困难的。

虽然从立法原意上看,区分不同的救济途径是为了避免国家机关之间对簿公堂,但从法律上看财政收支审计与国家机关并不是完全对应的。比如,对事业单位的审计,可以是《审计法》第十六条规定的预算执行审计,也可以是第十九条规定的财务收支审计。《审计法》第二十三和第二十四条规定的是财务收支审计,却不仅涉及到企业事业单位,也会涉及国家机关。所以我们难以直接按单位划分财政收支审计和财务收支审计,进而区分不同救济途径。

为了最大限度地体现《审计法》的立法精神,同时便于操作,避免出现被审计单位对一份审计决定不服,既可以提请政府裁决,又可以申请行政复议或者提起行政诉讼的现象,审计署在近日下发的《审计署关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见》中,综合考虑单位性质和《审计法》规定的不同审计事项,对财政收支审计决定和财务收支审计决定进行了划分。要准确把握这一划分,需要将《审计法》、《预算法》和《预算法实施条例》等有关规定结合起来理解。

在《审计法》第二条所作原则规定的基础上,《审计法》第十六条、第十七条对财政收支审计又作了进一步规定。审计机关对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况,进行审计监督;审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督。《预算法》和《预算法实施条例》规定,本级各部门,是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体;直属单位,是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。

根据上述规定,本条可以理解为:具体组织本级预算执行的部门,与本级人民政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的国家机关、社会团体和其他组织,以及下级人民政府,对审计机关依据审计法第十六条、第十七条实施审计作出的审计决定不服的,可以提请审计机关的本级人民政府裁决,本级人民政府的裁决为最终决定。被审计单位对审计机关作出的其他审计决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这里的其他组织包括与本级人民政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的政党组织和作为一级预算单位的企业、事业单位。这里的本级人民政府是指下达审计决定的审计机关的本级人民政府。

  问题三:在经济责任审计中,如何适用关于被审计单位救济途径的规定?

  答:这里需要明确两个问题。

  一是经济责任审计中被审计的领导干部个人能不能申请行政复议或者提起行政诉讼。审计机关是依据干部管理部门的委托开展经济责任审计的。审计机关对被审计的领导干部个人不作出审计决定,只是提出审计结果报告供组织人事部门参考。根据我国干部管理体制,经济责任审计及其评价应属于机关内部人事管理范畴的事项。根据行政复议法和行政诉讼法相关规定的精神,对于这类事项是不能申请复议或者提出行政诉讼的。如《行政复议法》第八条规定,不服行政机关作出的行政处分和其他人事处理决定的,依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。《行政诉讼法》第十二条规定,人民法院不受理公民、法人或者其他组织就行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。因此,经济责任审计中被审计的领导干部个人是不能申请行政复议或者提起行政诉讼的。被审计的领导干部对审计结果报告中的有关评价如有异议,可依照有关规定向审计机关和组织人事部门提出申诉。

  二是经济责任审计中,被审计领导干部所在单位对审计机关作出的审计决定不服应该适用何种救济途径。由于对领导干部的经济责任审计,通常是与领导干部履行经济责任的所在单位的财政财务收支审计结合在一起的,在此过程中,审计机关对于发现的被审计领导干部所在单位存在的违反财经法律法规的问题,要另外作出审计决定,进行审计处理处罚。被审计领导干部所在单位对审计机关作出的审计决定不服的,可依据《审计法》第四十八条的规定寻求救济。具体来说,应按照本文对第二个问题的解释,区分经济责任审计中审计机关对被审计单位作出的审计决定。属于财政收支审计决定的,可以提请审计机关的本级人民政府裁决,本级人民政府的裁决为最终决定;属于财务收支审计决定的,依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

  问题四:《审计法》第四十八条只对被审计单位救济途径作出了原则性规定,在具体操作中,审计机关应当如何办理?

  答:在《审计法实施条例》对《审计法》第四十八条作出进一步明确之前,根据《审计署关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见》,审计机关可暂按以下要求办理:

第一,具体组织本级预算执行的部门,与本级人民政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的国家机关、社会团体和其他组织,以及下级人民政府,对审计机关依据审计法第十六条、第十七条实施审计作出的审计决定不服的,可以提请审计机关的本级人民政府裁决。在下达审计决定书时应当载明:

本决定自送达之日起生效。如果对本决定不服,可以提请****人民政府裁决。裁决期间本决定照常执行。

“本决定在****年****日前执行完毕(罚款于15日内执行完毕),并请将执行结果书面报告我局。”

第二,被审计单位对审计机关作出的除上述第一项审计决定以外的其他审计决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在下达审计决定书时应当载明:

本决定自送达之日起生效。如果对本决定不服,可以在规定的期限内,依法申请行政复议或者提起行政诉讼。复议或者诉讼期间本决定照常执行。

“本决定在****年****日前执行完毕(罚款于15日内执行完毕),并请将执行结果书面报告我局。”

本期发:各市区、开发区审计局,市局领导、各科室。

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