当前位置: 首页
> 政策法规 > 政策解读

审计法制动态2011年第六期

发布日期:2015-07-28 17:13 访问次数: 信息来源:威海市审计局 字号:[ ]

审计法制动态

2011年第6期

  威海市审计局法制科                  201162

  [编者按]《中华人民共和国审计法实施条例》已经2010年22日国务院第100次常务会议修订通过,国务院令第571号公布,自201051日起施行。在上级审计机关未具体发文明确之前,为了认真贯彻执行《条例》,进一步规范审计行为,完善审计执法程序,本期就现阶段贯彻落实《条例》的部分具体问题予以初步明确,请在审计实践中对照执行。

贯彻落实新《审计法实施条例》

需注意的若干具体问题

一、关于特定对象审计项目计划的告知

  按照《条例》第三十四条的规定,年度审计项目计划中确定对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计的,应当履行审计计划告知程序。应当自计划确定之日起7日内告知被审计单位,向其送达书面告知书(格式待审计署规定,目前可以发书面函的形式告知)并取得送达回证。

  二、关于公布上市公司审计结果的告知

  按照《条例》第三十三条的规定,审计机关对需要向社会公布审计或审计调查结果的上市公司,应当在公布结果5日前将拟公布的内容告知上市公司,向其送达书面告知书(格式待审计署规定,目前可以发书面函的形式告知)并取得送达回证。

  三、关于直接持审计通知书实施审计

  按照《审计法》第三十八条和《条例》第三十五条、第三十六条的规定,审计机关向被审计单位提前3天送达审计通知书是法定程序,正常情况下必须按此规定执行。只有在特殊情况下,办理党委、政府交办,以及信访、举报等重大、紧急、时限要求紧的审计事项,或者有确凿证据或迹象表明,被审计单位及其有关人员涉嫌严重违法违规,提前告知会导致增加审计难度和风险的审计事项,可以执行特别程序,直接持审计通知书实施审计。直接持审计通知书实施审计的,必须经本级人民政府批准,一般应取得书面批准,政府紧急交办的有关书面材料,可以作为政府批准的依据。

  四、关于专项审计调查程序

  专项审计调查,是指审计机关运用审计和其他调查方法,对预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项,向有关地方、部门、单位进行的专门调查活动。与审计相比,专项审计调查适用于对多个部门或单位关于某项重大政策、法规、制度落实情况和重大财政财务管理体制运行情况等特定事项的调查,较审计项目综合性强。

  审计组在实施专项审计调查前,应当编制审计方案,提前3天向被审计调查单位送达专项审计调查通知书。向被调查单位之外的有关单位和个人调查时,应当出示审计人员的工作证件和专项审计调查通知书副本。专项审计调查过程中,应当编制审计工作底稿,取得审计证据(审计调查记录、审计询问笔录及相关原始证据),根据审计调查取得的事实依据,可按法定程序,查询属于审计监督对象的被调查单位的银行账户和个人存款,以及采取封存相关资料和资产措施。专项审计调查工作结束后,审计组应当编写审计组的专项审计调查报告,以审计机关的名义书面征求主要被调查单位的意见(包括征求依法属于审计监督对象的被调查单位对其违法违规行为进行处理处罚的意见),结合实际,可只就涉及其自身的相关情况和问题分别征求意见,各被调查单位的书面意见均应存入审计档案。

  审计组的专项审计调查报告及被调查单位的书面反馈意见经所在业务部门复核、审计法制机构审理,提交审计业务会议审定后,按下列程序办理:(1)向本级人民政府或上级审计机关提报专项审计调查结果报告;(2)审计调查发现的问题需要被调查单位整改的,向牵头整改的被调查单位出具审计机关的审计报告(6号令报告),并以行政公函附审计报告的形式送达,提出整改要求,明确整改时限;(3)对依法属于审计监督对象的被调查单位违反国家规定的财政、财务收支行为作出处理处罚的审计决定;(4)对依法应当由其他有关主管机关、单位纠正、处理、处罚或者追究有关人员责任的(包括不属于审计监督对象的单位和人员),移送有关主管机关、单位,涉嫌犯罪的,移送司法机关。

  五、关于审计评价和审计发现问题的定性依据

  按照《审计法》第三条和《条例》第五条的规定,一般而言,开展财政财务收支真实合法性审计时,适用的主要评价依据是国家有关财政收支、财务收支的法律、法规;开展绩效审计、经济责任审计以及企业、金融机构等审计时,除了适用国家有关财政收支、财务收支的法律、法规进行审计评价外,更多的是适用国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定,选择运用时应注意其合理性、可比性和可操作性。同样,审计发现的违反国家规定的财政财务收支问题,应当以国家有关法律、法规和规章的有关规定(法律责任以外的相关章节和条款)作为审计定性的依据;审计发现的绩效管理方面的问题,还可以国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定作为定性依据。

  六、关于对违反财经法律法规行为的处理处罚

  《审计法》第三条第二款,明确了审计机关作出审计评价和审计决定的法律依据是“有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定”,即审计机关与有关主管部门都应当成为有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定的执法主体。《条例》第五条第二款,明确了审计机关作出处理处罚决定的职权范围是“被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为”,同时强调了“在法定职权范围内作出处理、处罚的决定”。审计执法中应当把握以下几点:

  一是审计机关只能向依法属于审计机关审计监督对象的单位作出处理、处罚的审计决定。包括审计项目和专项审计调查项目。

  二是只能对违反国家财政收支、财务收支规定的行为作出审计决定。对于超出了财政收支、财务收支范围的事项,审计机关无权作出审计决定。比如:《会计法》法律责任第四十二条规定的“任用会计人员不符合本法规定”的问题,属主管部门管理的事务,不直接涉及财政、财务收支,审计机关就不能直接作出处理处罚,而应移送财政部门来处理。比如:审计机关对工程招投标、承包、发包、转包等工程管理方面的审计监督,是为了揭示影响建设项目财政收支、财务收支真实、合法和效益的深层次原因,而不是直接干预工程管理,可以审计,但因不直接涉及财政、财务收支,要求审计机关在作出审计处理特别是审计处罚时,要慎重把握好角度,一般应移送主管部门处理,减少审计风险。

  三是审计机关作出审计处理、处罚的种类和幅度,应当符合法律、行政法规明确规定审计机关有权作出的处理、处罚的种类和幅度。根据《审计法》第四十五条的规定,审计机关可采取的处理措施包括:(1)责令限期缴纳应当上缴的款项;(2)责令限期退还被侵占的国有资产;(3)责令限期退还违法所得;(4)责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理;(5)其他处理措施。根据《审计法》、《审计法实施条例》和《财政违法行为处罚处分条例》,审计机关有权作出的处罚种类包括:(1)警告、(2)通报批评、(3)罚款、(4)没收违法所得。因此,如果审计机关作出了责令停业停产、吊销被审计单位营业执照之类的审计决定,就超出了审计机关的法定职权范围。

  四是一般不能直接依据《审计法》和《审计法实施条例》的相关条款作出审计处理处罚决定。《审计法》第四十五条和《条例》第四十八条规定了审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支行为“依照法律、行政法规的规定”进行处理,《审计法》第四十六条规定了审计机关对被审计单位违反国家规定的财务收支行为“依照法律、行政法规的规定”进行处理,还可以“依法”给予处罚,表明《审计法》和《条例》中的相关条款是审计处理处罚的一般性规定,不能成为作出具体审计处理处罚的直接依据,审计机关必须依照其他有关法律、行政法规中处理处罚的具体规定来下达审计决定,但处理处罚措施不能超出审计处理处罚的法定种类。《条例》第四十九条第二款也明确规定了“法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理、处罚另有规定的,从其规定”,同样体现了这一原则。因此,审计机关对违反国家规定的财政收支行为的处理依据(包括调整账务),主要是《财政违法行为处罚处分条例》及其他有关法律、行政法规的规定;对违反国家规定的财务收支行为的处理、处罚依据,除了《财政违法行为处罚处分条例》外,还可依据《预算法》、《税收征管法》、《会计法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》、《商业银行法》等与财政收支、财务收支相关的法律规范(法律责任相关章节和条款)。

五是特定条件下《审计法实施条例》第四十九条第一款也可以作为对财务收支违法违规行为处理处罚的依据。《条例》第四十九条第一款关于对违反国家规定的财务收支行为“……,有违法所得的,没收违法所得,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得的,可处以5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可处以2万元以下的罚款,……”的规定,这是一个兜底的特别规定,一般不能随便适用,首先应当按照此条第二款明确的“法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理、处罚另有规定的,从其规定”来执行,如果相关法律法规中对该行为有具体处理处罚规定的,应当首先按照该规定处理处罚;如果该具体法规里有可以处罚的规定但未规定具体处罚种类和幅度的,可以依照此条来处罚;如果相关法律法规里对某种行为反复作出限制性、禁止性规定,情节又非常严重,而又没有处罚规定的,也可以依照此条来处罚。

七、关于被审计单位不服审计决定申请救济的途径

按照《审计法》第四十八条和《条例》第五十二条、第五十三条的规定,被审计单位对审计机关作出的财政收支的审计决定不服的,可以申请审计机关的本级人民政府裁决,被审计单位对审计机关作出的财务收支的审计决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼,同时规定审计机关在下达审计决定时负有救济告知义务,应当在审计决定中明确告知被审计单位提请裁决、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。具体操作中:(1)依照《审计法》第十六条、第十七条和《审计法实施条例》第十五条规定实施审计的项目,在下达的审计决定中应当载明:“本决定自送达之日起生效。如果对本决定不服,可以在本决定送达之日起60日内,提请××××人民政府(审计机关的本级政府)裁决。裁决期间本决定照常执行。”(2)上述规定的情形之外,下达的其他审计决定中应当载明:“本决定自送达之日起生效。如果对本决定不服,可以在本决定送达之日起60日内,向××××人民政府(审计机关的本级政府)或者××××审计机关(上一级审计机关)申请行政复议;或者在本决定送达之日起3个月内,向××××人民法院(审计机关所在地基层法院)提起行政诉讼。复议或者诉讼期间本决定照常执行。”

  审计机关在审计决定书中,应当根据审计所依据的具体法律依据的不同,要么告知有权提请裁决的途径和期限,要么告知有权申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限,而不能两方面的救济渠道都享有。这就要求制发审计通知书、编制审计报告、审计决定书时,都应当一以贯之地明确本项目实施审计所依据的《审计法》或《审计法实施条例》的条款。实际工作中,有的审计项目的审计内容可能既涉及财政收支,也涉及财务收支,可能涉及审计法两个或两个以上条款,为避免混淆,审计通知书、审计报告、审计决定书在选择审计依据时,应当以该项目主要的审计内容为准,确定一个责任主体单位,选择一个条款作为审计的法律依据。

  八、关于审计决定执行

  一是新《条例》取消了审计决定执行的具体期限规定。原《条例》规定,被审计单位应当自审计决定生效之日起30日内,将审计决定的执行情况书面报告审计机关。新《条例》取消了期限的规定。要求审计机关必须充分考虑不同审计项目的大小和有关执行事项的难易程度,合理确定执行期限和要求。具体操作中,为防止执行期限设定过长不利于决定落实,要结合实际,一般情况下还要掌握在30日内或者更短,其中罚款的执行期限应当按照行政处罚法的规定,确定在15日内,并应告知履行方式(缴款地点);特殊情况下需要较长时间执行的,可以结合实际适当确定,但最长不应超过审计决定申请法院强制执行的法定期限(被审计单位的法定起诉期限届满之日起180日内)。

  二是新《条例》取消了审计决定执行情况跟踪检查的具体期限规定。原《条例》规定,审计机关应当自审计决定生效之日起3个月内,检查审计决定的执行情况。新《条例》取消了期限的规定。要求审计机关结合各个审计项目的审计决定执行期限和要求的不同,根据项目大小、执行事项多少、执行难易程度等情况区别对待,及时检查审计决定执行情况。发现被审计单位应执行未执行审计决定的,要向其书面发出责令执行审计决定通知书,并明确审计决定执行的最后期限,告知其逾期仍不执行的法律后果。

  三是适度运用对逾期仍不执行审计决定的有关责任人员的处分建议权。审计机关建议有关主管机关、单位对拒不执行审计决定的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分,应当符合以下三个条件:一是被审计单位在法定期限没有提起复议、诉讼、裁决或者虽然提起复议、诉讼或裁决但审计决定被维持;二是审计机关书面责令限期执行但仍拒不执行;三是拒不执行的相关人员负有比较直接的责任,情节比较严重。

  九、关于对其他取得财政资金的单位和项目的审计监督

  《条例》第十五条新增规定“经各级人民政府批准,审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况,依法进行审计监督。”体现了“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”,也就是说,2010年51日以后,审计机关在财政收支审计中(本级预算执行情况和决算,下级政府预算执行情况和决算),对所有接受财政资金的单位和项目都有权进行审计监督(包括审计和专项审计调查):(1)包括一、二、三级预算单位;(2)包括国有及国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构、国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织;(3)也包括取得财政资金的其他非实行财政预算管理的单位或项目(即:没有国有资本、国有资本不占控股或者主导地位的企业、金融机构,没有政府投资、不以政府投资为主的建设项目)。对前两者,审计机关除了可依据本条对其接受、运用财政资金情况进行财政收支审计外,还可依据审计法其他条款结合对这些单位和项目的财务收支进行全面审计。而对后者,审计机关只能依据本条规定,对其接受、运用财政资金情况进行财政收支审计,而不能对这些单位和项目的财务收支进行全面审计,并只能对其接受、运用财政资金的审计情况向其出具审计报告、下达审计决定。

十、关于国有资本占控股或主导地位的企业、政府投资为主的建设项目

  《条例》第十九条规定,审计机关对国有资本占企业、金融机构资本(股本)总额的比例超过50%或在50%以下但国有资本投资主体拥有实际控制权的企业、金融机构进行审计监督;第二十条规定,审计机关对财政资金占项目总投资的比例超过50%或在50%以下但政府拥有项目建设、运营实际控制权的政府投资项目进行审计监督。主要是对国有资本总体投入占企业资本总额的比例、财政资金总体投入占项目总投资比例而言的,与国有投资主体的数量、财政资金投资的来源渠道无关。也就是说,多个国有投资主体的国有资本投入可以相加,中央、省、地方不同级次财政资金投资可以相加,如果相加之后达到50%以上,审计机关就可以对其审计。具体由哪一级审计机关审计,应当按照《条例》第二十四条第二款的规定执行,即“两个以上国有资本投资主体投资的金融机构、企业事业组织和建设项目,由对主要投资主体有审计管辖权的审计机关进行审计监督。”

  十一、关于开展对建设项目直接有关单位的调查

  建设单位作为建设项目的建设责任主体,应当成为建设项目审计的首要被审计单位,审计通知书应当主送建设单位。根据新《审计法实施条例》第二十条的规定,审计机关在对政府投资的建设项目进行审计时,还“可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。”这不同于原《条例》规定的“与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支,应当接受审计机关的审计监督。”因为,《审计法》规定审计机关对企业进行审计监督,其监督对象只能是国有企业和国有资本占控股地位或主导地位的企业,而包括私营企业在内的不同所有制形式的企业都参与到政府投资建设项目的设计、施工、供货等工作中来,其中有些企业不属于审计机关的审计监督对象,如按原《条例》的说法,与国家建设项目直接有关的所有单位的财务收支,都应当接受审计机关的审计监督,则与《审计法》的立法精神不完全一致。为此,进行了修改,即对直接有关的设计、施工、供货等单位由“审计”改为“调查”。

  延伸调查的与建设项目直接有关的这些单位,可能是、也可能不是审计机关的审计监督对象,但审计机关都有权对其取得建设项目资金的真实、合法情况这一限定内容进行调查,而不能审计或调查其全部财务收支。取得证据(审计调查记录等)后,应从建设单位所负责任的角度认定问题和处理问题,而不能对该被调查单位直接作出处理处罚的审计决定。如果需要对其中属于审计机关审计监督对象的建设项目相关单位进行审计,作出审计处理处罚,应当单独立项,按照法定审计程序进行。

另外,对政府投资建设项目既可单独安排审计,也可结合其他财政收支、财务收支审计项目一并实施审计。

十二、关于专项资金的审计依据

《审计法》第二十三条规定,审计机关对政府部门管理和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支,进行审计监督。《条例》第二十一条,对上述所称“社会保障基金”和“社会捐赠资金”的具体内容进行了界定和解释,但未对所称“其他有关基金、资金”作进一步解释,按照《审计法修订释义读本》的解释,该条中的“其他有关基金、资金”,是指政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的福利彩票资金、体育彩票资金等资金、基金。因此,《审计法》第二十三条,可作为审计机关对各类专项资金、基金进行审计的法律依据。

  十三、关于核查社会审计机构相关审计报告

  一是核查工作应当结合实施审计和专项审计调查一并进行。《审计法》修订前对社会审计机构审计业务质量检查的组织方式,一般由审计机关法制工作机构具体负责,核查工作可以结合审计或专项审计调查进行,也可以专门组织进行。《条例》修订后,审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告的工作,宜在进行审计或者专项审计调查时一并实施,因此,核查工作比较适合审计业务部门在具体审计中具体负责,审计法制机构可承担相关组织协调工作。核查工作应当纳入年度对企业、金融机构等审计的审计项目计划中,随项目落实到审计业务部门,编入相关项目审计方案,审计过程中,延伸到为被审计单位出具审计报告的社会审计机构,检查其相关审计档案,核查其出具的相关审计报告执行法律、法规和职业准则等情况,检查是否存在严重失实和重大疏漏问题。

  二是审计机关无权对核查发现的问题直接处理处罚、但有权公布核查结果。《审计法》和《条例》虽然赋予审计机关对社会审计机构出具的相关审计报告的核查权,但未赋予对核查发现的问题直接进行处理处罚的权限,因为财政部门作为社会审计机构的主管机关,可结合日常管理活动对负有责任的社会审计机构或责任人员作出停业整顿、吊销证照等更为有效的处理处罚措施,而审计机关则无权行使。因此,按照《条例》第二十七条的规定,审计机关实施核查后,发现社会审计机构存在违反法律、法规或者执业准则等情况的,不能直接对其处理处罚,而应当移送财政部门和证券监督管理机构处理。但《条例》赋予了审计机关将核查结果向社会公布的权力,由于核查工作是结合审计和专项审计调查进行的,因此规定审计机关可以在向社会公布的有关审计或专项审计调查结果中,一并公布对社会审计机构相关审计报告核查的结果,但公布核查结果前需与其主管机关财政部门沟通协商。

  十四、关于公布审计结果

  新《审计法实施条例》取消了原《条例》对可以公布审计结果的事项范围所作的限制性规定,也就意味着除个别涉及国家秘密、被审计单位商业秘密或者其他特殊情况不宜公布的外,原则上审计结果都要对外公布,公开是原则,不公开是例外,也与《政府信息公开条例》相衔接。只有两个特例:一是考虑到财政部门是社会审计机构的主管机关,按照《政府信息公开条例》关于“行政机关拟发布的政府信息涉及其他行政机关的,要与有关行政机关沟通协调”的规定,公布对社会审计机构相关审计报告核查的结果时,应当事先与财政部门协商。二是考虑公布上市公司的审计结果涉及大量非国有股东和公众投资者的利益,还可能给资本市场带来一定影响,因此规定审计机关公布对上市公司的审计或者专项审计调查结果时,应提前5日告知该上市公司拟公布的内容,以利于提前做好衔接、采取主动,防止股市波动。

  本着边推进边规范的原则,不断提高审计结果公告的质量和水平。各级审计机关都应通过制定相关规范,明确向社会公布审计结果的具体范围、形式、程序和责任等。应当履行必要的审批程序,包括审计机关内部审批程序,履行必要的本级政府审批程序等。公布结果前应当充分征求有关方面的意见,如果在审计报告征求意见时,被审计单位就存有重大分歧的,在公布审计结果前必须再次征求其意见,需要公布重大违法违纪或者涉嫌犯罪案件移送事项情况的,还应当与受理移送部门充分协商,避免因公布审计结果给有关部门的案件查处带来不便。应当评估并合理规避公告风险,涉及不宜公布的内容,必须对相关内容进行删除或作必要的修改。

  本期发:各市区、开发区审计局,市局领导、各科室。

分享到: 新浪微博 微信
Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统